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在快速推进住房保障工作的背景下,较多地方政府选择在城市边缘区域集中成片地建设保障房的现象值得引起重视.尽管理论研究已充分论述了集中建设模式可能引发的 问题,但在经济分权和纵向政治控制相结合所形成的一体化结构中,地方政府的选择符合有限自主性的行为逻辑.地方政府既要遵从现有的政治激励制度安排,又要实现财政收益的最大化.为了完成 政府提出的保障房建设任务,面对地方可用财力相对不足的约束,只有选择在城市边缘区域集中成片地建设保障房,但这必将对后续的社会治理提出严峻挑战.
地方政府；保障房；有限自主；行为逻辑
F293A010009
建设保障性住房是一项重大的民生工程,是完善住房保障和供应体系的必然要求.为了遏制部分城市住房价格过快上涨势头,满足人民群众的基本住房需求, 政府计划在“十二五”期间建设3600万套保障房.通过大规模推进保障房建设,逐步完善住房保障体系,促进住房市场平稳健康发展,成为新时期构建符合社会主义市场经济要求的住房体系和住房制度的主要思路.对于住房保障工作的实施, 政府提出了若干条基本原则,其中包括“统一政策,因地制宜；省级负总责,市县抓落实”.按照这些基本原则,省级人民政府要在服从中央政令的前提下,根据各地实际情况对本地区的住房保障工作负总责,要对所属下级政府实行目标责任制管理,加强监督指导.
在这些政策指导下,中国的保障房建设近年来实现了突飞猛进,但政策实施过程中的不少现象值得引起重视.比如,较多地方都将保障房选址在城市边缘区域,而且往往是大规模地集中建设.尽管对于这种实践模式可能引发的 问题,理论研究者已做了大量论述,而且国外也有诸多教训可资借鉴,但实践选择仍然是集中成片地建设保障房.通过细致分析此类现象,既可以拓宽对中国住房保障理论的研究视野,也可以深化对中国地方政府行为的认识,从而为建立健全符合国情的住房保障和供应体系提供启示和参考.
一、 问题的提出
在保障房的建设模式上,理论研究者普遍反对集中成片地建设,尤其是在城市边缘区域建设规模较大的保障房住区.但在近几年的政策实践中,中国较多城市却普遍选择在城市边缘区域集中建设保障房.
1. 理论研究普遍不赞成集中建设保障房
居住空间既是一种客观存在,表现为人们生活和活动的具体场所,又是一种社会关系的产物,表现为人们生活和交往的网络.学术界不赞成在城市边缘区域集中成片地建设保障房的模式,其理论基础在于居住空间分异（Residential Space Differentiation）以及由此衍生而来的住房隔离（Housing Segregation）.[1]所谓“居住空间分异”,是指同一城市不同特性的居民聚居在不同的空间场域内,整个城市形成一种居住分化甚至相互隔离的状况.由于城市各个区域的资源禀赋有差异,不同的居住空间不仅表现出有差异的社会联系和享受公共服务的机会,而且空间符号在一定意义上也具有标签作用,因而城市居住空间的分异以及住房隔离,会给不同群体之间的正常交流和互动增加障碍,尤其会损害社会弱势群体的利益,从而对群体融合、城市运行和社会治理形成挑战.
具体而言,理论研究者反对集中建设保障房主要有以下三方面理由.
（1）不利于住房保障对象积极就业,会使贫困加剧.集中建设保障房的城市边缘区域不仅就业机会少,而且到就业机会较多的市区的交通距离也较远,从而既制造了积极就业的障碍,也会使住房保障对象在主观上增强放弃就业的想法.一旦失业,这部分群体的贫困状况势必会加剧.[2]
（2）不利于住房保障对象享受公共服务.相比市区,城市边缘区域的教育、医疗、文化和养老等公共服务配套设施都更为薄弱.但相比其他群体,住房保障对象对基本公共服务的依赖度却更高.这种“空间失配”（spatial mismatch）既降低了保障对象的生活质量,也有可能通过传递效应和邻里效应影响到下一代的成长.“一个白领劳动力在白领的邻里被‘再生产’出来,一个蓝领劳动力在蓝领的邻里内被‘再生产’出来”.[3]
（3）不利于社会管理.较多研究者都引述欧美国家出现的“贫民窟”案例,认为在城市边缘区域集中安置保障对象会带来诸如犯罪率增高、群体冲突、管理失序等社会问题.“在欧美发达国家,由于低收入人群聚居在一起,相应的生活、教育等配套设施的缺乏,生活不如意,子女的教育缺乏,和其他阶层交流的匮乏等等原因的积累,会助长这些无助、失望的情绪,促使仇富心理滋生,导致社会的分裂以及偷盗、吸毒等犯罪行为产生”.[4]
对于保障房的集中建设、分散建设、搭配建设等几种方式,理论研究者普遍赞成搭配建设模式.“集中建设容易形成‘贫民窟’,而搭配建设即混合居住模式,有利于在尊重居住者合理住所选择权利的基础上,推动各阶层的融合和发展,因此集中建设——分散建设——搭配建设,其住区融合程度是从低到高”.[5]也有研究者提出,为了避免贫民窟的形成,应“尽量避免采用直接投资建房的公共住房政策手段,采用分散低收入阶层居住特点的措施,如采取租金补贴手段,让低收入家庭自由地、分散地到市场上去租房住,从而使其自然融入其他社会阶层,促使社会各阶层相互融合,促进社会协调发展”.[6]
2. 地方政府普遍选择在城市边缘区域集中建设保障房
在推进保障房建设的实践中,各地呈现出一些相似的特征,如大多选址在城市边缘区域、集中且规模化地新建、公共配套设施不完善等.
（1）在城市边缘区域选址.北京在1998年就启动建设位于昌平区的回龙观居住区和天通苑居住区,两个居住区都位于五环路以外,距离市中心均在20公里以上.有研究者通过考察北京各环线区域的保障房建设量,发现“距离城市中心区越远,保障性住房建设量越大”[7].从2003年开始,上海陆续在城市郊区规划选址大型保障房基地.[8]目前已规划的30多个大型保障房基地广泛分布于上海的各个郊区县,甚至包括崇明县长兴岛的凤凰镇.
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参考文献：
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