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近日,银监会、发改委印发《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》（简称《银行业指导意见》）,要求银行业做好重大工程项目建设金融服务,针对政府和社会资本合作（简称PPP）项目的特点,创新金融服务,拓展重大工程建设的融资渠道和方式.至此,为了贯彻十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参和城市基础设施投资和运营”的要求,从2014年（又被称为PPP元年）开始迄今,发改委、财政部、中国人民银行、银监会、住建部、交通部等多部委,分别或联合发布多项PPP相关的指导“意见”、操作“办法”,以支持并完善PPP模式在我国推行所需的各项规章制度.然而,PPP作为发展、完善于西方的一种公私合作方式,要想真正在我国开花结果,推动公用事业效率和质量上的提升,尚面临诸多问题和挑战.而在我国融资体系中占据主导地位的商业银行,也将面对项目参和方式和风险应对上的变化.
PPP的国内外含义
PPP模式源自西方,英文全称是“Public Private Partnerships”,中文译作“公私合作模式”,官方译为政府和社会资本合作.广义PPP是一个非常宽泛的概念,包括联合国培训研究院、欧盟委员会、美国PPP国家委员会在内,对其定义都不尽相同,大义是指公共部门为提供公共产品或服务而和私人部门建立的各种合作关系.狭义PPP则可以理解成是在广义基础上为项目提供融资的一种创新方式.
根据《PPP（公司合伙制）的定义和分类探讨》一文中对PPP的分类,结合我国现状,广义PPP类型可分为特许经营、外包和私有化三大类.需要注意的是,十八大三中全会提到的PPP模式类型是“特许经营类等方式”,着重强调了“特许经营类”.虽然后来陆续发布的发改委和财政部规章,多按照广义PPP类型划定,也包括了外包类和私有化类,但发改委、财政部、中国人民银行等六部委,又于今年4月25日颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（简称《特许经营办法》）,重点推广“特许经营类”的意图明显.所以,当前官方力推的政府和社会资本合作,狭义上主要指“特许经营类”.
操作范围和形式
国家发改委去年12月初发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（简称《指导意见》）中确定的了PPP模式项目的适用范围,主要适用于政府负有责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目,包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,水利、资源环境、生态保护等环境项,以及新建市政工程和新型城镇化试点项目等.
《指导意见》将我国适用PPP项目分类成经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类.经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目,和经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目,采用建设——运营——移交（BOT）、建设——拥有——运营——移交（BOOT）等具体形式推进.对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目,采用建设——拥有——运营（BOO）、委托运营（O&M）等形式推进.根据《特许经营办法》第三条和第五条的说明,特许经营应包括投资、建设、运营和移交（BOT,BOOT等）等几个步骤,并获得收益.据此推断,特许经营类PPP主要适用于经营性项目和准经营性项目,而非经营性项目主要和外包类PPP搭配.而我国传统上以融资为目的的建造——移交（BT）形式是不在PPP操作形式范围之内的.
国际、国内发展状况
现实中,PPP模式在西方发展的程度有限,且差异较大.欧洲在PPP模式发展方面较为领先,英国又是其中的佼佼者,PPP模式的累计投资额在本世纪初期（2001～2006年,Blanc-Brude, Goldsmith, and Valilla 2007）一度占到公共投资额的三分之一（同期其他欧洲国家该比例通常在10%以内）,在2008年金融危机后,该比例下降至15%以内.而向来推崇自由市场竞争的美国,PPP发展较为落后,国内规模仅数十亿美元.美国芝加哥大学教授路易吉.津加莱斯在其新书《人民资本主义》（国内译作“繁荣的真谛”）中也间接指出了美国PPP发展落后的制度原因,共和党人喜欢这类合作,因为能贯彻其小政府的理念,而 党人对PPP发展的好感,只有在通过合作可以不和企业界发生冲突（甚至取得其支持）的情况下才会出现.
就我国来说,自2014年开始, 和地方支持政策不断加码.2014年12月,财政部先公布了30个PPP示范项目,总投资约1800亿元.2015年5月,发改委在门户网站开辟了PPP项目库专栏,公开发布PPP项目共计1043个,总投资达1.97万亿.据媒体报道,第二批PPP项目也公布在即.根据财政部2015年4月印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（简称《论证指引》）,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应不超过10%.根据今年两会公布的预算案,地方一般公共预算支出为14.6万亿元,10%即1.46万亿.按照政府和社会资本对半出资的保守比例计算,2015年新设PPP项目可达3万亿.令人尴尬的是,据媒体报道,已推出的PPP项目中,签约率不足两成.
社会资本的担忧,PPP的法律隐患
为全国企业、公司宣讲PPP仅千场的清华大学建设管理系王守清教授称,90%的企业家、70%的民企最大的顾虑是政府不讲信用.这是在 和地方政府力推的背景下,PPP签约率却很低的主要原因.在以往实施的PPP失败案例中,也有很多是由于政府强势,缺乏契约精神,单方面违约而导致社会资本利益受损.前财政部财科所所长贾康在去年九月参加上海鸿儒论道论坛时,就以中国首个PPP项目——福建泉州刺桐大桥为例,阐释了大桥社会资本投资方名流公司和当地政府签订了合作协议后,经营排他权既未受到保护,也未收到补偿,反而后续又两次被地方政府要求,投资该项目的附加增项（未写在初始合同中）,增加了项目投资总成本,最终导致名流公司希望提前退出合作,首个PPP项目难言成功.其他媒体报道的案例还有,青岛威立雅污水处理项目中,当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格；长春汇津污水处理厂项目中,政府废止了当初指定的管理办法,致实施机构拖欠合作公司污水处理费最终致项目失败,等等.
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参考文献：
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