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党的十八届四中全会,首次以全面推进依法治国为主题并审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度.作为一种新的诉讼机制,公益诉讼肯定有其独特性.在深入了解公益诉讼的理论基础和特殊性的基础上,结合我国的实际国情,确定制度的核心要素与具体运行机制,是制度建构的常规路径.本文通过梳理检察机关提起公益诉讼的发展脉络,直面制度建构面临的困境,分析原因,对基础性问题予以解析,提出检察机关提起公益诉讼实践中的角色定位、工作重心和具体运行机制,以期对制度建构有所裨益.
一、检察机关提起公益诉讼的发展脉络与制度建构困境
(一)检察机关提起公益诉讼制度的演进历程
1.公益诉讼的起源与域外状况
公益诉讼源于罗马法,是相对于私益诉讼而言的.私益诉讼（Actiones Privatae）是指为了保护个人所有权而设定的诉讼,仅特定人才可以提起；公益诉讼（Actiones Pbulicae Populares）是指保护公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,凡罗马市民均可以提起. 因此,罗马法中公益诉讼的本质是“原告代表社会集体利益而非个人利益起诉.” 古罗马法的公益诉讼有如下特征：首先,原告可以是不特定的人,既可以是无利害关系的人,也可以是有利害关系的人.如果原告不止一人,由法官选择适宜的人作为原告.其次,原告起诉的目的不是为自己的利益,而是为了维护社会公共利益、维护法律尊严和社会公正.再次,原告可以起诉的违法行为范围较为宽泛.由于公益诉讼起源于古罗马程式书诉讼时期,因而诉的基准不仅是《十二铜表法》及其后制定的市民法,还包括对上述法律的类推、扩张解释,被诉行为包括民事侵权行为以及其他违法行为、犯罪行为.复次,原告在胜诉后得到的不是赔偿,而是奖励.最后,公益诉讼的作用是对国家机关执法的补充,而不是取代国家机关的执法.公益诉讼的提出,突破了传统诉讼法以“利害关系”为适格当事人的限定,体现了法律调整由个人本位向社会本位的过渡.
当今世界上法制先进的国家几乎皆可见公益诉讼的踪影,虽然在各国称谓迥异,具体操作方法亦各不相同,但其所体现出来的内在精神和基本形式却是相同的.美国是现代公益诉讼制度的创始国,也是公益诉讼制度最为完善的国家.早在1863年,美国制定了《反欺骗政府法》,该法规定：任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后,有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方,并在胜诉后分得一部分罚金.该法的颁布具有开创性的意义,它意味着个人原告有权启动公诉,而且在胜诉之后,可以分得一部分罚金,它是现代公益诉讼制度的肇端.在这以后,美国的《谢尔曼法》和《克莱顿法》又规定了世界上最早的反垄断公益诉讼条款.此外,美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度,公民提起诉讼有法可依.美国的公益诉讼强调公民在法律实施中的重要作用,强调并保障个人在公益诉讼中的执法权,这不仅仅是为了救济受害者,更在于体现法实现过程中的民主精神,这与其宪政民主精神是一致的,也与古罗马公益诉讼理论是一致的.英国的“检举人诉讼”也属于公益诉讼.英国行政法规定,法务长官（检察长）代表国王,有权阻止一切违法行为,代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查,还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查.私人可以请求法务长官（检察长）让自己去督促那些为维护公众利益的诉讼,在这样的诉讼中,法务长官（检察长）是原告,公民列为检举人,所以叫做“检举人诉讼”.德国是典型的大陆法系国家,在该国,团体诉讼（verbandsklage）是处理多数人利益受侵犯时的一种特别的救济方式.它指的是为保护不特定多数人的权益,在多数人同时受害,且损害额相当微薄,以致无能力或无兴趣起诉以获取赔偿或防止违法行为的继续,而由某一有权利能力的法人团体或经认可的机构（qualifizierte Einrichtigungen）为维护公共利益,依法律规定就特定事件以自己名义对他人违反特定禁止性规定的行为,向法院请求命令他人终止或撤回其行为的民事诉讼 .德国的团体诉讼的实质是将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体,由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼.日本是英美法系和大陆法系的交融点,在日本,公益诉讼被称为民众诉讼,它是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为,并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼 .日本的民众诉讼有两个显著特征：其一,其诉之目的在于纠正国家或地方公共团体机关的不符合法规的行为,而非维护自己的主观上的权利或利益；其二,民众诉讼的起诉者是基于选举人的资格或其它与自己法律上的利益无关的资格提起诉讼.民众诉讼的目的不是为了保护个人利益,而是为了保护客观上的法律秩序,监督行政法规的正确运用,使公民处于公共行政监督者的地位 .
2.我国公益诉讼理论的引入及检察机关提起公益诉讼的实践
法律是维系社会秩序和解决社会冲突的需要,当某种社会冲突大量出现,需要相应的解决机制的时候,相应的诉讼形式自然就会出现.随着“依法治国”方针的提出,我国法治现代化的进程加快,社会主义法律体系基本建成,个人私权得到法律制度相当程度的保护.由于我国正处在社会转型过程中,社会生活的各个方面也发生着结构性的变化,由此带来的各种矛盾层出不穷,如企业改制、土地征收、房屋拆迁、环境保护等原因导致的利益纠纷时有发生,国有资产流失、生态环境受损、环境污染严重等现象比比皆是.在法律制度和社会生活的匹配过程中,经常出现法律面对受损的公共利益无法保护的现象.于是,法学研究者通过面向全世界汲取各国法律制度的精华和优秀内容,发现了域外早已存在的公益诉讼制度.
法律制度是政治制度的一部分,域外各国的公益诉讼制度称谓各不相同,具体制度也差别较大.因此,我国是否应当引入公益诉讼制度?我国公益诉讼制度应当如何具体构建?这两个问题成为理论界争议的焦点.诉权理论是是否应当引入公益诉讼制度的理论基石,而公共利益的清晰界定和提起公益诉讼的原告资格则是公益诉讼制度落地实施的关键,尤其提起公益诉讼的主体是启动公益诉讼的“发动机”.在诉权理论和公共利益尚未完全清晰界定的情况下,多数人认为,公益诉讼符合法治发展和社会生活的需要,大力引入公益诉讼制度并对之深入研究,由此带来了公益诉讼制度在我国的兴起.由于我国重国家轻社会的传统,市民社会发展进程缓慢,职能机构或检察机关成为提起公益诉讼的首选原告.全国各地检察机关纷纷开始进行提起公益诉讼的实践探索.1997年,河南省方城县出现了人民检察院以原告身份提起公益诉讼的第一案.2003年四川省人民检察院首先设立了公益诉讼人制度.试行探索多年后,由于面临法律授权不够明确、操作路径不够清晰等现实问题,检察机关提起公益诉讼制度陷入困顿状态.十八届四中全会强调要强化对行政权力的制约和监督,形成包括司法监督在内的科学有效的权力制约和监督体系,要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度.这给检察机关提起公益诉讼制度带来了转机.2014年10月20日,贵州省金沙县环保局因“怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”被金沙县检察院告上法庭.这起首例由检察机关提起、以行政机关为被告的公益诉讼受到了社会各界的普遍关注.
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参考文献：
1、 检察机关行政公益诉讼程序性问题 检察机关提起公益诉讼一直以来备受社会各界关注，随着《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的出台以及《行政诉讼法》的修改，相继确立了检察机关提起行政。
2、 检察机关提起公益诉讼 摘 要：2015年7月《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》正式发布，为检察机关在公益诉讼领域的发展指明了方向。在全面推进依法治国的新形势下，如何。
3、 试述关于检察机关提起公益诉讼 一、公益诉讼的概念、类别、类型公益，是指有关社会公众的福社和利益，即公共利益，“不待定多数人的利益”为共公利益的界定范畴，“不特定”和“多数人。
4、 检察机关介入公益诉讼可行性分析 【摘要】目前，侵犯国家利益和社会公共利益的案件逐渐增多，但是当下我国关于侵犯两益的公益诉讼的法律法规严重欠缺，作为一个国家法律监督机关的检察机关。
5、 检察机关提起公益诉讼制度诉前程序 摘 要 检察机关提起公益诉讼制度是一项全新的试点制度，本文通过分析诉前程序应遵循的基本原则，结合检察机关履行法律监督职责的程序及相关公益诉讼试点。
6、 检察机关行政公益诉讼机制完善 摘 要 检察机关拥有宪法赋予的国家法律监督机关的定位，应从管辖机制、诉前准备工作机制、价值的落实机制三个方面强化机制建设，推进行政公益诉讼。关。