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【摘 要】教育经费短缺是导致中国高等教育落后最本质的原因,也是中国高等教育发展中遇到的最大障碍.在我国,随着高等教育规模不断扩大,而国家财政对高等教育投入却明显不足,导致我国高等教育经费的供求矛盾日益突出,经费问题不解决,高等教育就不可能得到健康持续的发展.因此,改变我国以政府直接性投入为特点的经费拨款模式,引入评估性竞争机制,以绩效为拨款向导,以效益为约束机制,保证有限的教育资源优化配置；同时,强化高校内部绩效预算管理等项改革,是现阶段合理配置我国高等教育资源和促进高等学校内涵式发展的迫切要求.
【关键词】高等学校 绩效拨款和内部预算管理 问题和对策
近年来,我国教育经费总量虽然逐年增长,但仍无法达到国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重4%的目标.在政府财政拨款严重短缺的情况下,高等教育发展的矛盾日益激化,许多高校不堪重负,教学仪器设备不仅数量不足,而且有许多是在超长期服役,不能得到按时更新；教师待遇差；科研经费短缺；教学用房紧张,绝大多数高等学校办学十分困难.尽管国家采取了一系列的措施,但在现实中,财政拨款总量严重欠缺,因此,在我国教育经费总量一定的情况下,国家急需改革现行的高等教育投入模式,根据《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》的精神,提出内涵式发展是高等学校发展改革的必由之路,提高质量既是内涵式发展的核心,也是内涵式发展的目标.通过教育资源的合理分配,优胜劣汰,提高有限资源的利用效率,不断促进我国高等教育事业快速发展.
一、改变我国高等教育投入拨款模式的必要性
(一)缓解高等教育经费总量短缺的压力
20世纪90年代以来,为实现高等教育从精英化迈向大众化,我国高等教育实行了扩招战略,高等教育规模得到了迅速扩张.2009年全国普通高校招生达到近700万.各类高等教育的在校生人数超过3000万,成为世界上规模最大的高等教育,达到高等教育大众化的标准.和过去十年相比,我国普通高校全日制在校生总规模增长了4.07倍,学校教育事业经费总收入增长了4.09倍,生均教育经费支出增长90%.因此,从总量上看,普通高校事业经费保持了和规模扩张的同步增长.但普通高校生均教育经费支出和生均财政拨款的增长速度却明显低于在校生规模扩张的速度.
我国高等教育在规模的迅猛增长和巨大的资金缺口压力下,在现有的政府直接财政性拨款模式下,不能区分教育资源的优劣,容易造成教育经费投资的浪费,从长期来看,改变高等教育政府投入的模式,对于缓解现接段我国高等教育经费总量性资源短缺压力,是极其必要的.
（二）完善高等教育财政拨款制度的直接体现
高等教育财政拨款体制作为政府直接支持的模式,曾是我国高等教育事业快速发展的物质保障.随着我国财力的增长和高等教育事业进入大众化发展阶段,财政拨款的促进作用日益显着.改革开放后,其经费来源开始发生变化,多元化的投入机制逐步形成.但目前我国高等教育拨款模式存在一定的问题,第一,对不同类型高等学校的定位模煳,导致相应的财政支持政策缺乏针对性；第二,对高校的科研投入缺乏足够的支持,制约了大学在基础研究领域发挥潜在优势；第三,拨款模式缺乏科学合理性；第四,对财务风险和风险控制之间关系界定不清,混淆了财政投入不足和高校财务管理制度不健全两种不同性质的矛盾,弱化了学校自身对财务风险的控制和管理.因此,完善高等教育财政拨款制度直接体现于改变现有的高等教育经费的拨款模式.
(三)满足高等教育效益主体多元化的要求
传统体制下,高等教育的投入和收益的分配主要依靠政府调控,高等教育的投入由国家财政投资,高等教育的收益再由国家统筹分配,国家是高等教育收益最主要的获得者和支配者.这种投入来源和收益的单一性使得利益主体相对单一,个体追求自身利益的积极性没有得到充分的发挥.市场化改革以来,各个利益主体的自主权和利益上的独立性大大增强,他们的积极性、主动性也得到充分扩展.因此,建立合理有效的我国高等教育投入拨款模式也是适应高等教育效益主体多元化发展的客观要求.
二、构建高等内涵式发展的绩效拨款模式的相应措施
(一)加强绩效评价的制度建设
目前我国高校绩效评价还处于探索阶段,因此应加强高等教育投入实行绩效管理的法治化建设,在《高等教育法》、《预算法》 等法律法规中增加“高等教育投入实行绩效管理”的要求,统一制定或修订绩效评价的规章制度,明确绩效评价的工作规则、工作程序、组织方式和结果应用等,同时明确相关行为主体的权利和义务.通过建立健全高校质量评估机制和评价指标体系,引导高校的一切办学活动,讲求投入产出效率,制定以绩效为导向的高校事业发展规划.将评估的结果和增长性拨款直接挂钩,运用绩效对高等学校的增长性拨款使用的效益、效率和质量进行衡量.而财政资源的分配应更多地考虑高等学校的产出或绩效,由绩效决定后续拨款的多少、方向、形式和方法等.
(二)建立绩效评价的激励机制和约束机制
由于政府在投资责任上没有形成激励机制和约束机制, 一些高校在预算资金的安排上只是着眼于把钱花出去,没有从源头上控制低效益的教育投入项目,成本意识不强,办学效益不高.因此,高等教育投入机制改革应当以绩效为中心,实现财政拨款和用款单位绩效考核挂钩.通过建立绩效评价制度,有效地约束高校管理者,正确引导和规范高校的办学行为,改善学校的经营管理,促使高校现实利益和长远利益相结合,将高校各方面各环节的行为取向引导到绩效上来,调动高校管理者和教职工创造良好绩效的积极性.
(三)构建以绩效为导向的高校内部绩效预算管理体系
我国现行高校会计系统由于实行收付实现制的核算方式,无法满足高等教育财政支出绩效评价的需要.绩效评价的主要评价指标来自于会计信息,通过会计信息和评价指标间的相互关联,使评价结果能够有效反映出高校的真实绩效.因此,构建基于绩效为导向的高校财务管理体系,改革现有的高校会计核算和财务报表制度,在预算编制和执行过程中,全面引入绩效管理的理念,优化预算资金分配,并以绩效管理为目标,严格控制预算执行,增加绩效考核的内容,强化内部绩效预算管理,促进高校投入资源的优化配置和有效使用.
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