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公共服务一体化是京津冀协同发展的重要目标,也是突破京津冀发展瓶颈、促进区域协同发展的关键所在.贯彻落实京津冀协同发展的重大国家战略,亟需加快公共服务一体化进程.
加快公共服务一体化进程的制约和困境
京津冀公共服务一体化进程推进较为缓慢,是历史和现实多种因素综合作用的结果.其中,最重要的是建立在行政区划基础上利益区隔机制的影响.行政区划导致了区域空间的割裂,也带来了区域合作中政策法规体系、财政支出体制、政绩考核制度的各自为政以及发展的不均衡,阻碍了京津冀公共服务一体化的顺利推进.
区域政策法规的缺失和冲突.区域政策法规体系,将为完善区域协调和合作机制、推动公共服务一体化提供制度保障.但在京津冀公共服务一体化进程中,相关政策法规稀缺而零散.在 层面,虽然新近出台了《京津冀协同发展规划纲要》以及相关部委针对产业转移制定的若干指导性目录,但在地方层面,三省市几乎没有出台过专门性的政策文件.政策法规缺失将导致三个方面的问题：一是产生制度空白,致使公共服务供给程序、标准等不清晰,地区间无法实现有效对接和流转;二是造成政府职能缺位,政策法规明确了政府提供公共服务的权力,更规定了政府提供公共服务的责任和义务,敦促政府保质保量地履行职责;三是导致政策权威性差,对政府和其他供给主体无法起到激励和约束作用.
财税体制的不健全、不合理.一是分灶吃饭财政体制的影响.分灶吃饭是在20世纪80年代形成的一种以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政体系.它确立了基本公共服务事权由地方财政负担的原则,使公共服务供给和地方财政能力直接相连.京津两地因其具有多种功能和资源叠加的优势,且经济实力较强,公共服务供给能持续获得充裕的财政支持;而河北资源有限、经济实力整体较弱,一旦纵向转移支付不到位,公共服务支出便难以保障.更为重要的是,分灶吃饭使各地财政“画地为牢”,直接削弱了区域公共服务一体化的经济基础和利益纽带.二是GDP导向下重经济建设轻公共服务.分灶吃饭的财政体制使地方政府面临巨大的经济增长压力,进而形成所谓的GDP导向.产业发展、公共投资直接产生GDP效应,而公共服务供给不仅不能直接拉动GDP,反而会增加财政负担.因此,地方财政政策历来都是重经济建设而轻公共服务.三是城市偏向型的公共服务支出体制.受城乡二元体制的影响,我国城乡公共服务提供形成了两套截然不同的财政支出体制——城市基本公共服务由公共财政承担,农村绝大部分公共服务由集体或农户自筹资金解决,进而造成城市公共服务水平明显优于农村.京津城镇化水平高,而河北农村腹地广阔,这也是造成京津冀区域间公共服务不均衡的重要原因.
政绩考核制度的偏差和抵牾.首先,政府绩效考核中的GDP导向并未获得根本性的改变,公共服务职能有待进一步凸显.近年来,伴随服务型政府建设的推进,各地尽管都在探索和试点服务型政府的绩效评估制度,但囿于政府间权责不清晰、绩效评价指标体系难于建立等原因,以GDP为核心的政绩考核制度仍在继续发挥作用.这套政绩考核制度不仅抑制了政府的公共服务职能,而且因其建立在不考虑地区差异性、不考虑区域功能定位的基础之上,所以还将进一步激发地方政府争取项目、发展经济的热情,导致区域间的无序竞争和难以协同.其次,政府绩效考核都是基于当地财政状况和经济社会发展水平的考核,不仅缺乏对区域经济发展水平、区域基本公共服务均等化和一体化进程的考核指标设计,而且可能还会导致相关绩效评估政策的不协调.
首都圈的区位特殊性及其桎梏.作为首都圈,京津冀区域协同发展有其区位战略优势和政策优势,但由此也会带来更多的挑战.首先,首都圈意味着京津冀协同不止于“两市一省”发展关系的协同,更包括 和地方之间的协调和沟通.其次,首都圈意味着京津冀三省市在协同发展中将有着不完全对等的行政级别和地位.例如,作为直辖市,京津无疑处于区域城市体系的第一层级,而河北省内的各城市只能处于区域城市体系的第二三层级.更为重要的是,作为首都,在北京的府际关系概念里,首先是北京和全国的关系,其次才是北京和所属经济区域的关系;和其他省市开展合作时,它首要考虑的是确保首都功能的实现.再次,和长三角、珠三角比较,京津冀协同属于跨省合作,而且具有京津“双核心”,整体协调难度较大.因而,在推动京津冀公共服务一体化进程中,如何在地方政府之间、地方和 之间建立明确的行为边界和科学合理的协调机制,值得深思.
加快公共服务一体化进程的思路和建议
京津冀公共服务供给失衡实质上是制度的“失衡”,归根结底是部分城市功能和资源的过度“叠加”.作为一项系统性工程,京津冀公共服务一体化必须围绕有序疏解北京非首都功能,进行全局性、前瞻性、战略性的制度设计.
准确把握公共服务一体化的政策目标.公共服务一体化,旨在突破行政区划的界限,逐步实现区域内公共服务的对接共享并最终达到同一标准.其中,统一区域基本公共服务最低标准、提高次发达地区基本公共服务水平和实现区域公共服务自由流转,是实现区域公共服务一体化的主要任务.但是,公共服务一体化不等于公共服务同等化、同质化或一城化,而且基于各地自然资源禀赋、经济发展水平等方面的差异,区域公共服务亦不可能实现完全的均等化、同质化.它只能是打破行政区域壁垒,提升市场化程度,构建地区差异但公平的基本公共服务平台,推动公共服务资源合理有效配置.因此,公共服务一体化实质上是从“不同不和”到“同而不和”,再到“和而不同”的发展过程.
科学确立公共服务一体化的基本原则.加强顶层设计,强调系统性.公共服务一体化是一项系统工程,必须从协同的理念、规划、管理和绩效考核等维度全面构建,防止因某块管理上的“短板”而导致“全盘皆乱”.和此同时,公共服务一体化涉及深刻的利益问题,例如重新布局公共资源,就意味着京津尤其是北京部分公共资源的转移,怎么转移、转移多少、转移到哪里,需要京津冀三地甚至是和 的沟通和协商.因此,相关决策必须具有宏观战略思维和系统思维.
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参考文献：
1、 关于京津冀协同背景下北京市职业教育改革 摘要：北京市职业教育改革发展是主动适应经济发展新常态的重要举措，关系到能否坚持首都核心功能、构建“高精尖”经济结构的大局。当前，北京市职业教育在。
2、 基于京津冀协同产业集群优化和集群演化建议 摘要：本文分析了京津冀协同发展的跨区域治理基础和区域产业集群现状，基于产业对接协作与集群优化，在相关理论和实践分析基础上提出京津冀创新型产业集群。
3、 京津冀协同对河北经济带动作用 摘要：2013年2月习近平主席提出京津同城化、京津冀一体化。2014年2月26日，京津冀协同发展正式上升为国家战略。而在京津冀协同发展中明显受益。
4、 京津冀协同视角下唐山市高等院校教育 摘 要：京津冀高等教育协同发展是京津冀协同发展战略的重要组成部分。唐山市是河北省经济社会发展的核心，是京津唐一体化发展的重要支点城市，在京津冀地。
5、 京津冀协同背景下土地集约利用 摘 要 “京津冀协同发展”是国家重点实施的区域发展战略，有利于促进区域城市群的形成和发展，提升区域竞争力。为了避免石家庄在发展中可能产生的一系列。