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原来是改革的产物,后来是持续改革的推动者,如今却成为被改革的对象.这就是农信社省联社,近十年来走过的发展轨迹.
伴随农信社资产2015年底突破25.81万亿元,超过“宇宙第一大行”——中国工商银行（22.2万亿元）,以及东部省区基本完成股份化改革和中西部地区全面铺开,2003年以来农信社改革的“四自”目标（自主经营、自担风险、自我约束、自负盈亏）基本完成.以此为基础,省联社的去行政化改革,也开始拉开大幕.2016年的 1号文件,首次在 文件层面,提出省联社的去行政化改革,要求2016年起“开展农村信用社省联社改革试点,逐步淡出行政管理,强化服务职能”.2016年两会通过的《十三五规划纲要》中提出,“推进农村信用社改革,增强省级联社服务功能.”和1号文件形成呼应,意味着未来五年,省联社去行政化,已成为改革重点.
改革的产物
省联社是2003年深化农信社改革的产物.2003年6月27日国务院颁布的《深化农信社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）,揭开了农信社的新一轮改革序幕.为了落实“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求,农信社管理体制必须做出改革,其中最主要的要求,是将农信社的管理权,由 层面,下放到地方政府层面.省联社逐渐成为落实“地方政府负责”的最主要载体.
按照2003年的改革要求,农信社被定位为“自主经营、自担风险、自我约束、自负盈亏”的社区性地方金融机构.“四自”原则,是意图建立健全信用社激励和约束机制,切实加强内部管理.而省联社之所以成为主要载体,和《通知》要求由省级负责有关.《通知》规定,按照“国家宏观调控、加强监管,省级政府依法管理、落实责任,信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制,分别确定有关方面的监督管理责任.省级人民政府对信用社负有主要管理职责,银监会负有金融监管职责.并要求2003年底完成各地试点.这样,省联社在试点过程中,逐渐成为地方政府调整农信社管理体制,管理农信社风险的试点对象,直至唯一选择.在银监会指导和组织下,全国8个省市率先开展了深化农信社改革试点工作.到2010年,北京、上海、重庆和天津4个直辖市分别统一法人,成立了农商行.地域面积和人口较小的宁夏,由省联社统一转制,成立黄河农村商业银行.其他25个省区（西藏无农信机构）,均采用了省联社的管理体制.
持续改革的推动者
应该说,省联社并非农信社落实地方管理体制改革的唯一模式.2007年,银监会提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种改革模式,国务院也原则同意.银监会当时考虑到中国省情差异巨大,一直强调多种模式,并提出省联社改革不宜采取单一模式.但在实际运行中,除上述统一法人的五个地区外,省联社成为唯一选择.
省联社在农信社持续改革进程中,发挥了重要推动作用.一个突出表现,就是克服了农信社下放后面临的三大矛盾,实现了“小银行+大平台”战略.
按照首批省联社试点江西省联社的时任理事长肖四如总结,省联社逐渐成为省级管理和服务平台,克服了“小银行对接大市场”、“社区银行对接开放性客户”和“独立自主经营对接系统风险防范”这三大矛盾.
一是小银行对接大市场的矛盾.和大银行相比,农信社各个县级法人只是一个小银行,在经营规模、人才、手段等方面,存在对接大市场的明显劣势.要克服这些劣势,又存在自身成本承担能力弱和巨大的外部交易协调成本之间的矛盾.如现代银行需依托强大的数据中心作为后台支撑,但小银行难有能力独自承担；电子银行目前成为主要的客服手段,小银行难以形成有规模效应的电子银行品牌,难以独立地具备 、网银、手机银行等业务能力和风控能力.面对市场变化和客户需求的日新月异,县级法人的新产品研发推广能力也很有限.难以对接全国统一资金市场、票据市场,并优化自身的金融资源.对外形象宣传、公共关系协调、权益维护等方面的巨大成本,单个法人难以承担且规模不经济.省联社作为省级服务平台,可以用更少的成本、最高的效率,克服单个小法人和大市场对接的难题.
二是社区银行对接开放性客户的矛盾.开放的市场经济条件下,客户不再局限于在当地生产经营,对金融服务也呈现多元化需求,不仅需要存贷款等传统金融服务,更需要结算、理财、外汇、电子银行等个性化较强的现代金融服务.作为社区性金融机构的农村信用社,很难通过跨区设点等手段适应和满足各类开放性客户的多元化金融需求,必须要有一个更高层面、更强有力的服务平台帮助其以更小的成本克服自身缺陷,提升综合金融服务能力.
三是独立自主经营对接系统性风险防范的矛盾.农信社县级法人,都是小法人和弱法人,数量众多却独立分散,由于经营规模小、基础条件差,自身抗风险能力非常弱,缺乏行业内部的风险救助机制,极易发生局部风险并引发系统性风险,严重影响金融稳定.在利率市场化和实行存款保险制度的环境下,中小银行面对的竞争压力普遍较大,且普遍处于不利地位,通过“抱团取暖”提升风险控制力和品牌价值的要求十分迫切.省联社作为一个省级服务平台,形成法人单位之间安全便捷的 和风险救助、分散机制,可以大大提高抗风险能力.
省联社在实际运行中,的确促成了“小银行+大平台”战略的形成.并创造了如肖四如所言的两大历史奇迹：一是在国家有限政策扶持下,靠自身努力,把一个积贫积弱、包袱沉重的金融机构发展成为充满竞争活力、最具成长性的现代银行,实现了从计划经济时期的大集体企业到市场经济下混合所有制企业的逐步转型；二是在坚持服务“三农”等弱势群体的同时,实现了自身持续快速发展,走出一条有效破解“三农”难题、独具特色的农村金融发展之路.
被改革的对象
但是,省联社在农信社管理体制形成过程中,一直面临着“一身三任”和“双向委托 ”的尴尬.
所谓“一身三任”,就是省联社身兼服务平台、管理者和经营主体的“三重身份”.改革过程中,省联社最初是一个代表省政府的管理者；后来又在大平台建设中,和县级行社一起担当着经营主体的角色；在服务股东和新的政策要求中,又要扮演服务平台的角色.三重身份,带来角色和职能的众多冲突.尤其是在和县级法人单位的关系处理上,出现委托 关系错位的矛盾.
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参考文献：
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