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如果说官督商办是政府的政治特权凌驾于资本力量之上的制度选择,那么官商合办则是政治特权为官僚所私有后,仍然凌驾于资本力量之上的制度选择.国家干预是必要的,但干预方式与干预程度却要慎重考虑,中国近代一直未能解决这一问题,这也是公司制度始终未能走上正轨的根本原因
清末国有公司混合所有制改革主要以“官商合办”方式进行,它前承官督商办模式、下继民营模式,属于过渡性模式,是晚清公司变迁中“国退民进”趋向的一环.虽然这种模式的影响远远比不上官督商办与家族模式,但其涉及的权力主体——政府、官僚与商人之间的多重博弈,却能充分地揭示近代公司演变的内在动力.其中曝露出来的矛盾与问题,对于我们今天的公司模式选择与治理仍具借鉴意义.
官僚主导下的制度创新
从公司形态演变的逻辑来看,“官商合办”是官督商办模式的替代品,而官督商办的缺陷在于不能平衡国家与商人之间的权力与利益诉求.所谓“官督”,即企业的“用人理财”大权,要由官派督办全盘掌握.所谓“商办”,则是商人出资金,“所有盈亏全归商人,与官无涉”.说白了就是资本来自私人,权力由官方掌握,且由商人承担经营后果.这种制度安排不能保障商人股东的权益,以致“流弊丛生,不得持久”.尤其19世纪80年代中期以后,随着股市的崩溃,出现了“招股者招之不来,合力者合之不得”的局面.在这种情况下,一种有别于官督商办的新型公司模式——官商合办模式出现了.
“官商合办”的特征是官方与私人共同投资,权利、义务均依据股份而非身份界定,比较官督商办模式,商人的股权得到提升,但相应的是官方权力受到抵制,只能以自身股份决定权力.对清廷、包括实际掌控地方的督抚来说,这意味着权力的退让,所以最初是抵制的.刘铭传曾于1890年奏请将基隆煤矿改为官商合办,结果却得到了“交部议处”的处分.
但在清廷拒绝制度变化时,一些官僚开始实际的制度创新工作.创办于1888年的华新纺织新局,被认为是最早出现的官商合办公司,它由上海道龚照瑗呈请李鸿章奏准设立.华新纺织新局的股权结构很有特色,它的创办人除了龚照瑗外,还有惠通官银号负责人严信厚和商民汤子壮（华新轧花厂主人）、苏葆生（苏葆元堂药铺主人）及周金箴（士绅）等人.而且龚照瑗、严信厚作为官股代表的同时,也作为私人参与了投资.从李鸿章给予“华新”的“专利”待遇以及政府很少干预来看,“华新”更像是官僚借助国家名义投资的私人公司,只不过戴上了官商合办的“红帽子”.一方面享受官股带来的资金及政策待遇；另一方面,“合办”意味着商股的法律地位提升,而官僚要提升的,自然也包括自身持有的股权,这保证了官僚在利用官方资金的同时,不会失去对企业的控制.
“华新”的制度创新很有代表性：有制度需求的是商人,但提供制度创新的则是官僚,清廷则反应迟钝.这也是官商合办模式创新的基本格局：有利益诉求的商人无力创新,有能力创新的清廷缺乏创新动力.只有官僚才有能力,又有动力创新.这是由官僚身份的双重性决定的：作为政府代理人他们有能力创新；作为投资者他们有动力创新.通过官商合办模式提升商股地位,原始动力还是提升官僚作为私人股东的权力.当然,这种制度创新在客观上有利于商人,对官僚与商人是一种双赢,但对政府则未必.类似龚照瑗这样既是官股代理人、也是私人投资者的官僚,当面临国家目标和个人目标冲突时,其间取舍不言自明,这也是清廷最初反对官商合办模式的主要原因.
事实上,当官僚同时成为股东后,政府早晚会失去控制,从而背离政府开办近代工商业的初衷.1893成立的华盛纺织总厂,是在上海机器织布局被焚毁后,由李鸿章派盛宣怀开办的官商合办企业.盛宣怀为了招徕商人资本,特意将公司名称改“局”为“厂”,弱化其政府机构的性质,与官督商办企业划清界限.当然,盛宣怀在弱化政府控制的同时,主要强化的还是自身控制.在盛宣怀的主导下,华盛的管理人员本基本上是盛宣怀的老班底,而且管理人员持股,“由盛宣怀签名”,华盛纺织总厂牢牢掌控在盛宣怀手中.
值得注意的是,无论是“华新”还是“华盛”,改制为官商合办,都没有法律依据.清廷的立法要滞后得多.晚清的改革,大多是被动式的,公司的改制也是如此.甲午战后,清政府财力支绌,为了吸引投资,清政府打破了传统禁止官僚经商的规定,于1897年发布上谕,“并准本省各官暨京外大小官绅量力附股”、“官商合力,广筹巨款”,承认了官僚投资工商业的合法性.
在新开的官商合办公司中,官僚、士绅仍然扮演着主导角色.其发起模式大体是由官绅作为创办人,“因友及友,辗转邀集”商人入股.同时利用官款作为官股,解决创办初期的资本问题.名为官商合办,实则官股的权力已经虚置.
政府、官僚与商人的博弈
官商合办模式重新定位了不同性质股东的权力关系,即无论官股还是私股,都以股权作为公司治理的基础.但在实践中,各权力主体——政府、官僚与商人的取向各异,利益平衡与矛盾冲突也不相同.
在政府与商人的博弈中,商人仍居于弱势地位,这类官商合办公司与之前的官督商办并无本质差异.以湖北纺纱局为例,它是张之洞主持创办的,其最终目的还是实现官办：“俟全厂开办得有余利,再行将本息按年摊还；还清之后,全厂归官.”张之洞采取官商合办模式,不过是为了诱引商人入股,所以张之洞根本没有给予商人平等地位.纱厂还未完全建成,张之洞便委江汉关道吴熙麟、署臬司瞿廷韶督办局务,候补知府盛春颐总办局务,还派候补道常川驻局处理经常业务.根本没有给予商人应有的尊重.
当博弈发生在政府与官僚之间时,情况往往相反,“华新”与“华盛”就是典型代表.实际掌控企业的官僚,不但成功地将政府控制排除在外,甚至最终侵吞国有资产,将官商合办转化为官僚的家族企业.在华盛纺织总厂,盛宣怀最终利用自身控制的便利,通过出售、转租、更改厂名等方式,逐步将华盛纺织总厂化为私有,后来转卖给荣家,成为申新纱厂的一部分.而在华新纺织新局,聂缉椝接任龚照瑗后,继续华新的创办工作,获得华新纺织新局股票450股,共5.4万两银据,掌握了这个企业十分之一的股权.1903年聂缉椝任浙江巡抚,次年指派账房先生汤癸生和三子聂云台出面组建复泰公司,承包华盛纺织总局,并以其子聂云台为总经理.1909年,聂云台以31.7万两白银买下华盛其余股份,改名为“恒丰纺织新局”,官商合办企业仍不免官僚的家族企业命运.
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参考文献：
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