论文民国前期城市管理模式是关于本文可作为城市管理模式方面的大学硕士与本科毕业论文城市交通管理模式论文开题报告范文和职称论文论文写作参考文献下载。
[摘 要] 民国前期的城市管理模式对后来的城市建设影响巨大,值得深入研究.具体而言,在城市制度的选择上,国民党 政治会议于1927年通过了《特别市组织法》和《市组织法》,以法律的形式确立了建立“ ”的现代城市政府机制.在城市管理的内部机制上,现代城市管理体制的核心理念是三权分立,但是对于这种分权治理模式并未受到广泛赞同,其主要理由是市民的自治能力尚未达到成熟阶段,因此需要政府的督促.在“民治”和“官治”的选择上,民国初期的大多数城市均采用了集权市长制.
[关键词] 民国前期；城市管理；民治；官治；城市史
[中图分类号] F291,K928.5 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）04-0055-07
近代以来,随着国门的打开,欧美国家的城市政治体制和管理制度也逐渐进入我国.在20世纪20年代市政学兴起后,如何借鉴西方模式对城市进行科学的制度管理,成为时人关心的核心问题.
一、城市制度的选择
城市的制度安排,实质就是如何建立一个现代文明体制下的城市社会的问题,就是一个如何处理城市内部市民和政府以及市民之间关系的问题.当时世界主要国家的市政制度约有5种：一是市议会制度,以英国为代表；二是分权市制,以德、法、意为代表,中国1921年7月内务部所颁布的市制也是效仿此制；三是委员会制,以美国市委员会制为代表,中国广州市暂行市制也是此制；四是市经理制,主要指美国的市经理制；五是市长集权制,也以美国的市长制为代表.当时的学者和政界人士选择几种市政制度的标准是两个：是否能够权责统一；是否能够让具有专业市政知识的人才管理市政.
学者们自然倾向于专家治市,在他们眼里,“专家治市”是实现“市民自治”的最佳模式.政府在舆论上赞同这一点,而且培养专门市政人才,实现市政事业专门化,也可以有效遏制国营市政事业的腐败行为.但是,政府又认为,城市大局往往必须要由政界权威来统筹领导.政府要员对议会制并不看好,认为国人的智识水平还不足以支持这种制度.孙科任广州市长时就认为议会制不适合广州,主要源于由于市民无此种智识经验、各部门责任不专等原因,尤其是“市政必须不受地方团体及土豪之掣肘,始足发展.基于此种种原因,此本市所以不采用议会制之缘由也”[1] .董修甲认为,市议会制由民选市议员及长老组织行政委员会主持市政,“市议会及长老概无经验,主持行政,未必适宜.等我国各市初创市政,尤不宜无经验者主持行政”[2].甚至有学者称：“倘若市民的教育和道德程度都很高尚而有辨别的能力者,以采市民选举制为宜；倘若市议员都是道德高尚没有党派私心以才能为用人的标准者,以采市议会选举制为宜.倘若议会既有党派的偏心,而市民辨别是非的能力又很薄弱,那未必采用由市议会选出,更呈由官厅审核委任一法为宜”[3].不少学者同时也认为,中国不适合分权市制,因为此制容易造成权责不清,“其执行机关之权责和议决机关互分之,往往因有互相钳制之处,权限颇不清明,至为不善”[2] 28.“倘若在政治经验幼稚而人民好功避祸的国家采用此制,那么因为分权不清,互相猜忌,而以致发生政潮,市政停顿,于是地方上受了许多损失,而市民生活不能发展了”[3] 25.市委员会制也不适用中国,其容易“以民选无行政经验之委员分任行政,和英制之弊同,颇不适宜”[2].市委员制的弊端表面为,“一种是它没有把城市行政的职权和责任集中和统一,一种是各行政部门不能延用专家”[4] 7.民国初年的政局动荡、军阀混战已经使得学者们心有余悸,他们希望有一个稳定的政治局面来发展市政,建设城市.在这种心理下,他们多倾向于集权市制,“执行机关权责之大小,亦非重要问题,其责任专一,乃至要也”[2] 28.
市经理制相较市委员制更能够克服权责不专的弊端.“市委员制的事权没有彻底的集中,而经理制则否,委员制鉴于过去市政制度把职权分散,故起而补救之,将立法行政两大权集中于一个团体,一方面是杜绝市长专制之弊端,他方面启职权之集中之利益,用意良善.但委员会制等只把职权集中在一个团体,而没有进一步的将事权在委员会集中起来,所以它的流弊所及,便酿成多头政治.等反之市经理制却不但把市权集中了,进一步,以立法权集中于委员会而行政权集中在市经理,委员会有任副市经理之权,市经理对于所管之行政人员亦有权任免,上下衔接,职责专一,一方面没有多头政治之病,更不至于启市长专制之弊”[4] 15.“市委员制既难集中市权于一人,而使属员统率于专门学者之下.故添一市司理制以補其缺陷”[5]18.市经理制“更有市公民直接民权之运用,使城市政治完全在市民控制下进行.等在市经理制之下,政党的色泽是逐渐的淡微下去了”[4]16.在他们看来,市经理制的最大优点是市权集中的同时又不背离分权原则.“在立法方面,采取合议制,可收集思广益之效,在行政方面,采取 制,使政令易于实施,故市经理制比其他市政制度确是完善得多”[4] 16.市经理制“不独为权责专一之市制,并亦为专门人才市政府之市制.此外,关于市民监督市政府之直接民权,亦有明确之规定,是更合民治精神也”[6] 37.“经理制之成败,系乎经理一身,故经理才能之优劣,即市政兴衰之所系.故选任经理要谨慎从事,决不能受政党之操纵,亦不能受政客之包围”[4] 19.“市司理制之佳否,全恃乎市司理之人材如何为定.故其人为全市所依托,不可不谨慎选用.然委员会时有任用私人之事,故现在各市,有合请他处之贤能以为本市司理,实善政也”[5] 19-20.
因此,学者们多不倾向西方5种市制的前三种,而更著意后两种.主要理由就是前三种制度既不能够保证市政专业人士管理市政,又容易造成权责不明,导致市政建设缺乏统一核心.当时的市政学者和执政者主要就是在经理制和市长制中进行比较、选择.这种选择,实质上也就是为了解决官员治市和专家治市的矛盾,有学者提出：“大城市最好用集权市长制,因为大城市事务纷繁,变化迅速,由市长掌握全权,行政 ,才能遇有紧急应付裕如；另外加以市民和市议会严密之监督,市长自不敢大权独揽,营私谋利.在小城市最好用市经理制,因市经理为市政专家让他主持执行部一切特权,市政设施自能振兴”[3] 26.而在小城市里,“即使不用市经理制,那么对于市长人选,也应任用市政专家,这样中国的小市市政才有兴旺腾达的希望呢！”[3] 26董修甲也认为：“集权市长制,亦最适宜之市制,更最适宜于大都市.”[6] 39市经理制“规定议会甚小,又为不分区选举制,是最适合于小都市.”[6] 37并说：“各国办法,颇不相同,然则以何法为最善?应之曰,集权市长制,自应由市委员会公选.市经理制,自应由市委员会选举.前制为大市之合宜制度,后者为小市之适当制度.至其他市制,概不甚善”[2] 28.当然,也有人不同意市经理制只适用于小城市、市长制适于大城市、市委员制适于中等城市的观点,认为市经理制才是最优越的制度,“它具有委员制之优点,却没有委员制的缺点,它能得到专家,因为在市委员制中,委员由人民选举,而委员又负担着行政上的责任,由人民的选举而欲期专家之获得,是不易做到的.它具有市长制之优点等可没有市长制之弊,因市长制下的议会和市长的职权分得太清,互相倾轧,而经理制则把职权分得易于施行.市长制易流于一人专制,而经理制因任免之权操之于委员会,则流于专制之病可免”[4]19.潘绍宪也称：“市司理资格,须具工程学识,人品须高尚,行事须敏捷,以土木工程师为最宜,美国各市用之而收实效.故现代市政组织,以此制为最新最善.”[5] 20
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参考文献：
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