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澳大利亚国立大学公共策略研究所对中国的黄河、美国的科罗拉多河和澳大利亚的墨累-达令河进行研究,分析政府在河流管理中的作用,探讨河长制的重要性和必要性.
丹尼·可赖尔是澳大利亚国立大学公共策略研究所的研究人员,他认为,河流管理只有政府才能够全面做到,其他没有政府职能的组织或者机构,最多只能承担河流一个或者几个方面的责任.当然,并不是说政府管理河流就能够解决河流的所有问题,但是,与其他组织或者机构相比,政府治理河流具有更多的优势.比如,政府能够协调流域内不同地方间的利益关系,执行河流一体化管理.政府在河流治理方面的能力表现有很多,第一,在资金、研究和管理方面,政府能够在比较大的层面上筹集资金,进行河流治理方面的活动.第二,政府在协调流域上下游利益关系方面起重要作用.第三,政府能够主导制定法律法规框架,其他的组织、机构或者个人必须遵从.第四,政府治理河流,其他企业、组织或者机构,能够与政府进行有关河流的长期合作,合作更具有可靠性.以下是他对中国的黄河、美国的科罗拉多河和澳大利亚的墨累-达令河的研究介绍.
中国的黄河
可赖尔的研究指出,黄河单位水体所挟带的沙量,大于世界其他任何河流,是美國的科罗拉多河的2倍,是密西西比河的3倍.大多数的泥沙来源于中游的黄土高原,为了减少黄土高原的水土流失,中国政府制定了一系列的生态服务计划和农村发展项目,鼓励使用农作物、果园和植被将细沙固定在原处,这些措施减少了30%的水土流失.政府主导修建的小浪底水库,减少了泥沙在下游河道的淤积.黄河还有一个水量减少的问题,20世纪80年代至90年代,黄河经常断流,1997年断流226天,黄河的断流和水量减少,加重了河道的淤积,更不利于洪水的排泄.为控制不利局面,2002年,由国家政府主导,在黄河的上游省份实行了最严格的限水措施,安装了一系列的监控系统,严控关键节点的引水,黄河自2002年以来,没有再出现断流.可赖尔的研究称,中国北方的干旱促进了黄河水资源更加高效的利用,做到益于政府参与河流管理.
美国的科罗拉多河
美国联邦政府介入科罗拉多河的治理有许多有趣的地方.故事可以从很多地方开始,但是美国联邦政府在1922年签订的《河流契约》可能是一个转折点.当时的美国联邦政府调解人罗伯特·胡佛（Hubert Hoover）,将科罗拉多河上下游7个州的负责人召集在一起,促成了7个州在科罗拉多水资源共享方面的一个协定,这就是后来所说的1922年《河流契约》.该契约在随后的90年中被7个州自觉遵守.美国1922年《河流契约》所带来的第一个结果,就是1935年由联邦政府出资建设的胡佛水坝.该水坝提供电能和灌溉用水,自20世纪30年代以来一直支撑着美国西南部的发展.
美国联邦政府,从更广泛的意义上说,包括其最高法院等国家机构,随后通过资助亚利桑那州等战略项目,塑造地区的发展,通过立法影响国家水管理,例如制定《濒危物种法案》,调解科罗拉多流域各州之间的纠纷.最近的一些事例表明,政府在应对气候变化事件方面具有优势.2007年,美国联邦政府向科罗拉多河下游4个州施压,要求他们制定特殊情况的干旱管理计划,以保护和分享关键水资源.这4个州采取行动是为了回应联邦政府施加的压力,如果他们在水资源共享方面不能达成协议,联邦政府就会采取强制措施,实施联邦制定的水资源共享计划.虽然2007年水资源共享协议规模相对较小,但确实显示了联邦政府对地方水行为的影响力.
澳大利亚的墨累-达令河
2000年以前的澳大利亚的墨累-达令河面临类似的僵局,河流管理几乎是各州各自为政,各州之间在水资源共享方面各不相让,直到澳大利亚联邦政府通过了《2007年水法》,直接接管了水资源管理职责.此前实施的是一项长达90多年的联邦协议.所有司法管辖区均平行立法,各州诉求含混不清,澳大利亚联邦政府的资金用途也不明确,一般是谁的声音大就给谁,后来,明确了联邦政府在管理极端干旱和极端气候事件中的作用.拥有财政资源和流域广泛管理权的国家政府,能够对极端干旱和极端气候事件作出统一反应.澳大利亚政府通过立法来实现这一目标,该立法将整个流域计划赋予各州,并将水资源管理的实施权委托给各州,政府负责流域管理的监督协调.国家政府对执行不力的州进行问责,相反,各州将能够指出联邦政府政策的不合理的地方.根据先前的协议,各州对政策执行负有共同责任,联邦政府还可以通过其他方式干预各州的水管理.例如,联邦政府可以利用其财政杠杆来迫使流域各州接受墨累-达令部长理事会的决定.
可赖尔说,最近召开的国际水政策研究会的议题主要有两个,第一个是聚焦国家政府对大型河流管理的作用,第二个是公开讨论这些作用如何实现.从美国和澳大利亚河长制的对比,可以看出,美国的河长制对各州有更多的约束力,而澳大利亚的河长制,则更加注重各州的公共利益,尽管澳大利亚联邦政府能够通过财政杠杆,也迫使各州服从联邦意志,在此过程中,有政府职能的墨累-达令部长级委员会,能够协调各州间的关系,而并非政府在单独行动.
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