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近年来,鄂尔多斯市经济社会发展引起国内外广泛关注,一方面,依托其资源优势实现跨越发展引发社会各界对“鄂尔多斯经济现象”的多方探究；另一方面,又以空城形象为媒体津津乐道.笔者立足经济税收工作视角,从鄂尔多斯市经济发展面临的问题分析入手,进一步探讨“十三五”时期鄂尔多斯市经济税收可持续发展的对策与建议.
一、“十三五”时期鄂尔多斯市经济税收工作面临的形势分析
从经济效益方面看,尽管全市各项事业的总体发展和经济指标稳中向好,但还面临经济下行、发展不足、短板明显、要素趋紧、风险增多等困难和问题.煤炭、天然气等资源型行业量价双降,房地产建筑业减收明显,支柱产业的萎缩性发展辐射影响到各相关产业和行业,直接导致企业利润下降,居民收入减少,加之民间借贷危机、外来人口和流动人口减少等因素叠加,对消费、生活服务业产生重大影响,进一步压缩了税收增长的空间.2015年全市规模以上工业企业利润总额为464.6亿元,同比下降20.4%,在全市375户规模以上工业企业中,亏损企业126户,比上年同期增加14户,亏损面为12.50%,累计亏损额为87.2亿元,同比增长69.19%,亏损情况较为严重.企业所得税、个人所得税占税收收入比重连年下降,分别由2011年的23.34%、17.28%下降到2015年的4.95%、6.39%,呈现明显负增长态势.
从经济结构方面看,传统产业增长动力不足,新兴产业短期内难以形成有效支撑,产业低端化、产品初级化特征明显,导致税收增长乏力.一是产业结构仍待优化.从三次产业结构分析,第二产业占GDP比重大,但提供的地方税收小,而且按照现行税制,跨地区经营的企业分支机构如神华、中煤、移动等大型国有企业实现的增加值统计在各省的GDP中,但其实现的企业所得税却集中在总部所在地汇缴,GDP增长对地税增长影响很小；第三产业是对地税贡献最大的产业,但也同样存在行业分布有待优化和结构调整的问题,房地产业、交通运输业税收呈明显下降趋势,传统服务业发展缓慢,抗风险能力差,现代服务业刚刚起步,发育不足,第三产业对经济和税收的拉动作用不明显.二是高新技术产业和新兴产业发育不足.尤其是自主创新能力不足,进一步影响了新兴产业驱动经济发展的能力.以2013年为例,全市全社会R&D（研究与试验发展）经费支出占GDP的比重为0.92%,远低于全国1.98%的平均水平,尽管近年来政府引进了一批装备制造、电子信息项目陆续落地,但短期内看难以形成有效性税收支撑.三是工业产品结构不合理.近年来,虽然工业投资项目较多,但大多以煤炭资源开采为主,加工转化能力只有40%左右,且产业链短,产品基本都是附加值低的初级产品,没有转化为深度加工增值的产业优势,地方税收增值潜力挖掘不够.
从税收政策方面看,经济下行时复合税制的叠加效应和结构性减税力度不断加大,进一步对辖区内地税税收收入增长带来较大的政策性影响,减税效应迅速放大.一是结构性减税力度加大拉低税收增速.近年来,随着供给侧结构性改革的深入推进,国家相继出台了一系列促进区域经济协调发展,推进经济结构调整和产业转型升级,改善和保障民生等更深层次的结构性减税政策,在减轻企业税負和助推经济发展的同时,也对地税减收造成持续的影响.二是各项优惠政策的持续推进和一系列财税政策的出台直接减免、减少了地方级税收.享受西部大开发税收优惠政策企业数量和税额不断扩大,个人所得税起征点提高,惠及民生扶持小微企业各项税收政策的不断推进和落实,加之地方政府招商引资时承诺税收优惠政策伴随项目落地投产逐渐进入兑付期,对地税收入影响较大,地税收入相应减少.三是全面实施“营改增”对地税税收收入和征管模式影响巨大.一方面,营业税作为地方税源的主体和支柱,一直占据着收入总量的半壁江山,起着举足轻重的作用.全面实施“营改增”后,地税主体税种缺失,直接导致地税税收收入总量大幅下降,且由于新增企业的企业所得税由流转税决定,地税的企业所得税因“营改增”而失去了成长的空间,所得税占比将逐年下降,导致地税税收收入增长乏力、规模锐减.
二、“十三五”时期鄂尔多斯市经济税收可持续发展的对策与建议
(一)做大经济总量,夯实税源基础
围绕国家投资方向、市场需求和经济产业发展需要,立足主导产业、骨干企业和重大基础设施建设,着力延长产业链,超前谋划一批科技含量高、市场前景好、辐射带动作用强的大项目,储备一批能够增加地方税收收入、改善人民群众生产生活条件的好项目.一是发挥资源优势.从鄂尔多斯市资源禀赋、产业基础和发展条件考虑,重点围绕建设清洁能源和现代煤化工基地,推进资源清洁高效集约开发利用,推进资源转化增值、延长链条,构建多元化的支柱产业体系,逐步把资源优势转化为经济优势,确保地方税收收入持续稳定增长.二是推进重大项目建设.建立项目推进机制,强化投资和建设力度,通过向上争取、内部挖潜、市场化运作等手段,保障在建项目建设需求,确保中天合创甲醇深加工、伊泰精细化学品、神华煤制油二三线等重大在建项目早日投产达效.积极对接争取纳林河矿区、铝循环产业基地、新能源基地等规划,北控煤制气、伊泰200万吨煤制油、中电投烯烃等项目纳入国家“十三五”规划,充分发挥重大项目投资对经济、税收的直接带动作用.三是积极招商引资.完善招商引资优惠政策,营造良好的招商引资生态环境,开展精准招商、以商招商,通过产业平台招商,引进科技含量高、产品附加值高、产业关联度强、税收贡献大的好项目,引进产业链延伸中的增链、补链、强链项目,引进龙头企业,发展总部经济.重点加强综合保税区的申建工作,以综合保税区为依托,提高招商吸引力,增强区域经济发展活力及动力.
(二)优化产业结构,提升税源质量
激发园区活力,不断强化园区招商引资、服务企业、安全生产、环境监管及社会稳定等基本职能,着力优化存量、扩大增量、推进产业升级和结构优化,全面提高园区单位面积的投资强度和产出效益.运用信息技术手段,整合、扩展产业链和价值链,努力实现三次产业融合互动,形成特色鲜明、优势突出、高端高效的现代产业体系.一是鼓励支持优先发展延伸产业、非资源型产业、战略性新兴产业和高新技术产业,积极发展循环经济,延长产业链条,多元化拓展,培育新的产业增长点.二是积极发展现代服务业.以产业思维为指导,市场推动为抓手,项目建设为载体,发挥资源和区位优势,加快发展生产性服务业,改造提升生活性服务业,与高新技术、先进制造、城市建设深度融合,大力发展大数据、金融、电子商务、物流、设计咨询、文化创意、旅游休闲、健康养老等涉及面广、辐射作用大的服务业重点行业和领域,进一步优化产业结构.三是推动现代农牧业规模发展.借助建设面向全国的绿色农畜产品生产加工输出基地的有利契机,坚持走特色路线、创绿色品牌,推进一二三产联动、种养加销结合、全产业链发展,大力推进农畜产品工业化规模生产、精细化标准生产、市场化品牌生产,推动农牧业企业与设施装备、有机肥料、农畜产品加工、电子商务、文化创意、乡村旅游等组团发展,拓展延伸农牧业产业链.
(三)发挥税收职能,提供财力保障
立足地税职能,主动适应供给侧结构性改革,加快完善税收征管服务模式,进一步强化税收征管,优化纳税服务,积极助推鄂尔多斯经济税收协调可持续发展.一是加强经济税收分析研究,服务经济社会发展.深入开展宏观经济形势及税源状况调研分析,密切关注“三去一降一补”政策动向.尤其要针对重点税源、重点行业进行分析调研,从税收角度寻找产业结构中存在的矛盾和问题,为当地调整产业结构、实现转型发展提供决策依据.二是深化国地税深度合作,推进借票控税.虽然“营改增”后地税部门失去了发票管理手段,但国税部门有完善的增值税发票稽查系统,通过进一步加强国地税合作,实现“先税后票”,即纳税人开具增值税发票时,委托国税代征地方各项附税费,变“以票控税”为“借票控税”,可以有效加强地税附税等相关税费的控管工作.三是推进协税护税,抓好综合治税.地税管理的税种比较零星分散,社会受众广,征收难度大,潜在矛盾多,必须依靠各级政府的高度重视和各部门的积极配合,逐步建立起“政府领导、财税主管、部门配合、社会参与”的综合治税新格局,逐步实现综合治税的法制化、常态化和绩效化,才能取得各税种的理想征管效果.四是加大数据利用力度,强化信息管税.进一步完善金税三期征管系统,夯实征管基础数据管理,加强国地税信息共享和社会信息共享,积极参与和推动市政府主导的财税综合信息平台建设工作,整合各类涉税信息资源,充分发挥第三方涉税信息在管控税源、组织收入方面的重要作用.五是改进和优化纳税服务,营造良好治税环境.以开展便民办税春风行动为突破口,深入推进办税服务厅标准化建设,大力推行网上办税、自助办税终端、同城通办等多元化办税模式,为纳税人提供便利快捷的办税服务；要大力开展税法宣传和政策辅导,加强税收服务性调研,积极为企业排忧解难,促进和谐税收建设,实现税企协作共创“双赢”.
（作者单位：内蒙古自治区地方税务局）
责任编辑：代建明
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参考文献：
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