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摘 要： 城乡建设用地统一市场的构建即将全面推动,政府应当如何治理这一市场成为亟待回答的问题.对城郊和边远集体建设用地在“传统的土地征收”“增减挂钩政策下的间接入市”和“假定完全自由的直接入市”三种模式下经济、生态和社会价值变化的研究发现：完全自由的土地市场实现不了改革初衷,增减挂钩政策也尚存改进空间.应以土地用途来明晰“间接入市”和 “直接入市”两种模式的界限,将直接入市的土地限制在城市规划区范围内,在增减挂钩政策中要尊重农民意愿并纳入独立工矿用地.
关键词：城乡建设用地；统一市场；增减挂钩；土地征收
中图分类号：F301.11文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）03-0009-07
引言
长期的城乡二元割裂体制使得集体建设用地只有被征收为国有才能进入市场,作为财产权利人的集体和农民无法直接分享土地增值收益.政府通过低廉的征地成本攫取土地红利,二次分配时向农村的财富转移力度又十分有限,这无疑加剧了城乡发展不平衡的局面.在征地难度日益加大和新增建设用地指标普遍不足的情况下,便出现了城市“无地可用”和农村“有地无用”的困境.
为了提高土地利用效率和缩小城乡差距,党的十七届三中全会首次提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场（以下简称“统一市场”）,并于2008年正式实施城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）政策,使得农村集体建设用地通过指标的形式间接进入了城市土地市场（以下简称“间接入市”）,一定程度上实现了土地价值.然而这种价值的提升程度相对有限,进入市场的主要是边远农村土地产生的指标.对于城郊的集体建设用地,则出现了隐性流转的现象,这在用地矛盾突出的经济发达地区十分普遍,广东等省份流转比例甚至超过了50%.为了规范隐性市场,同时进一步推动城乡统筹发展,党的十八届三中全会再次强调要建立城乡统一的建设用地市场,并明确指出在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地直接进入土地市场（以下简称“直接入市”）,和国有土地同权同价.
可以看出,不管是从诱致性制度变迁还是强制性制度变迁的角度,建立“统一市场”已经势在必行,政府寄希望“间接入市”和“直接入市”两种政策共同作用,进一步提高土地利用效率,同时缩小城乡差距和促进统筹发展.然而,在政府雄心勃勃之时,学界却对统一市场的构建是否真能提高效率和促进公平仍有疑问和顾虑,这些疑虑的背后无不蕴含着这样的信息：统一市场构建中的效率和公平问题和政府对这一市场的治理息息相关.那么,为了提高效率和促进公平,政府应当如何对市场进行治理成为亟待回答的问题：已经开展数年的指标间接入市有何改进空间?即将开展的土地直接入市应当如何推动,“符合规划和用途管制”有何具体内涵?“间接入市”和“直接入市”两者之间有何关系,又该如何衔接?
为了探寻上述问题的答案,本文首先回顾和总结了学界对于这一问题的激烈争辩及其原因,接着完善了土地价值的构成体系,并以此为基础分析了从“传统的土地征收”,到“增减挂钩下间接入市”,再到“完全自由的直接入市”等不同模式下城郊和边远集体建设用地的价值变化,据此判断不同模式对土地利用效率和财富分配公平的影响,最后给出了研究结论和建议.
一、学界对统一市场的激烈争辩
(一)统一市场对土地利用效率的影响
学界普遍认为,城乡割裂的土地市场造成了城市“无地可用”和农村“有地无用”的困境.从经济学的角度,建立统一市场无疑可以将低效利用的土地资源有效利用起来,让集体建设用地价值得到更高程度的释放[1],从而优化土地利用结构,提高资源配置效率[2,3].
然而,霍雅勤等[4]指出,传统经济学对土地价值的认识仅仅停留在单纯的或狭义的经济价值的基础上,忽略了土地所拥有的生态功能、景观功能、食物安全以及代际公平等生态价值和社会价值,这样的认知可能造成大量的社会福利损失.因此,近些年有学者关注到统一市场的构建不一定能提高土地利用效率.吴次芳[5]认为,土地资源的共轭性使其利用存在较大的环境外部性,因此更需要规划引导和政府管理.贺雪峰[6]187194则指出,远郊区的集体建设用地,特别是宅基地,并不像表现出来的闲置那样真的是低效利用,它被很多人视为中国社会稳定的基石,它的存在使得进城务工人员无法在城市生活时可以回到农村并保障其基本生活,统一市场的构建可能耗散掉这部分土地的社会价值.
(二)统一市场对财富分配公平的影响
随着国家开始重视对农业和农村进行反哺,“三农”补贴逐年增加,然而城乡发展不均衡的情况并没有得到明显改善,甚至出现了“越补越穷”的困境.很多学者认为,二元割裂的城乡土地市场是造成这一困境的根本原因,而统一市场的构建将土地增值收益更多地向拥有土地的集体和农民倾斜,并转化为他们的财产性收入[7],有效促进城乡公平和统筹发展.基于此,杨小凯[8]、周其仁[9]、刘守英[10]、叶剑平[11]、蔡继明[12]等众多学者先后撰文推动建立城乡建设用地统一市场,实现集体土地和国有土地同地、同权、同价.
可是,近年来逐渐出现了一些相左的观点.贺雪峰[6]181184认为,集体建设用地价值有两个来源：一个是区位,一个是政府管制下建设用地的稀缺.除了小部分区位较好的城郊土地以外,更多的集体建设用地,其价值正是源于偏紧的建设用地供给而形成的稀缺价值.如果政府允许自由入市,这种稀缺价值将很快消失,因此直接入市并不能真正让农民增收致富,也无法促进城乡公平发展,相反还可能引发新的更大的不公平.华生[13,14]认为建立“统一市场”为城市资本和富人下乡圈地提供了机会,长远来看会进一步扩大城乡差距,在农民内部也只服务了占全国农民总数5%的城郊农民,而另外95%的农民没有明显改善,财富分配不公平将进一步恶化.贺雪峰将其称为一种致命的倒错,用无法分享到利益的多数农民的弱势话语,来为已经得到好处且实际上已经相当强势的大中城市城郊农民维权和谋利[6]8183.
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参考文献：
1、 阜阳市城乡建设用地增减挂钩存在问题和 [摘要]城镇建设用地增加挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）。
2、 建立城乡统一建设用地市场破解城乡二元结构桎梏 摘要：建立城乡统一的建设用地市场，首先要界定城乡建设用地价值内涵和权利，建立统一的建设用地转让制度；其次是要改革征地制度，缩小征地范围；最后要修。
3、 探析建立城乡统一建设用地市场模式 摘要：随着工业化与城市化的快速发展，我国城市的区域和范围必然要扩大，大量的农村土地必然会转化为城市建设用地。城乡建设用地市场改革的关键点是破除土。
4、 城乡统一建设用地市场制度构建的宪法 【摘要】城乡统一建设用地制度构建的核心要素是如何实现“统一”价值的宪法重构。基于中国土地市场的现状和立法状况，建设用地市场的构建首先要界定的是公。
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