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随着财税体制改革框架的逐步清晰,意味着改革将驶向深水区.在推进财税体制改革方面,预算改革和财政体制改革成为两大重要抓手,正因如此,预算改革和财政体制改革,也成为新一轮财税体制改革的两大期待.
2015年9月,《新理财》记者带着这种期待专程赶赴湖北省襄阳市,对襄阳市预算改革和财政体制改革进行采访调研.襄阳是如何探索建立现代财政制度的新路子?又是如何改革并实践这两大期待的?
全口径预算编制
在襄阳市财政局不少业务科室的办公桌上都放着一套2015年市级预算合订本,共分为公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算、政府采购预算、政府采购预算、政府购买服务预算、资产配置预算、非税收入预算、政府债务预算、政府投融资预算等10本复式预算.其中的政府债务预算、政府投融资预算、资产配置预算等,对财政业内来说,做得如此全面和精细,在全国也是少见的.
襄阳市财政局党委书记、局长范景玉介绍说,襄阳财政在完善预算体系过程中,编制了10本预算,也称作全口径复式预算.全口径复式预算不仅将政府预算内资金和预算外资金的全部收支都纳入预算管理中,而且包括政府性债务和或有负债的监管,是编制完整的政府预算的积极探索.全口径复式预算可以作为突破口,推动预算管理制度现代化.
“全口径预算管理”之所以如此重要,是因为它被视为预算改革乃至财税体制改革中至关重要的环节,是“公开、透明、规范、完整”预算制度的基石.全口径预算决算体系,即监督主体通过一系列方法和措施将政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制.
长久以来,我国政府预算管理的基本格局由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算组成.预算完整性问题围绕着两个方面,一是现有政府收支未能全部纳入政府预算；二是并非所有已经纳入预算的政府收支都受到了同样严格的预算管理和控制.全口径预算可以将上述两个问题很好阐释.不过真正让“全口径预算”落地,确实是一件很不容易的事情.
全程参和全口径预算编制的襄阳市财政局预算编审中心主任张宏告诉记者：“在实行全口径预算之前,预算指标不能全覆盖,各个预算之间相互割裂,缺乏完整性”.具体来讲,政府公共预算也叫做经常性预算,它反映了政府预算收支盘子.人大代表、政府领导和社会各界看了,只能有一个非常笼统的总量概念,细节看不到.在部门预算中虽然预算更细一步,但是有些专项资金的预算安排还是看不出来.于是,2014年襄阳市财政局规范化编制公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算,同时,对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规范.在此基础上,精细化编制政府采购预算、政府购买服务预算、资产配置预算、非税收入预算等四本专项预算.在去年底完成预算报表编制基础工作和全部规范文本的编制工作的基础上,经预算编审委员会多次研究和会后修改完善,今年初全面完成预算编制并编印成册.不过,在他们看来,仅8本预算仍然不够,因为在里面也看不出政府的债务情况,一些债务性的收入不在公共预算这个盘子里,所以从今年开始又编制了政府债务预算和政府投融资预算.如此一来,政府债务收入从哪里来,怎么支出,一目了然.把复式预算和一般预算搭配起来,就可以把政府的全部收支活动都反应出来.
至此,襄阳市财政局按照全口径预算管理要求,将政府收支全部纳入预算管理,并且改进年度预算控制方式,编制中期财政规划.
全过程绩效管理
当然,预算改革的第二个环节就是绩效.推进全过程预算绩效管理,建立绩效导向的预算分配制度.把预算绩效目标管理看作是全过程预算绩效管理的基础和起点.襄阳市财政局副局长陈四季说：“市政府非常重视预算绩效管理工作.为更好推进预算绩效管理工作,襄阳市财政局成立了预算编审中心,和预算科合署办公,负责统筹、协调和组织预算编审和绩效管理工作,推动了预算绩效管理工作的有序开展.另一方面,市财政局成立由局长任组长的财政预算编审委员会,将财政预算编制和预算绩效管理一并纳入编审委员会议事范围.编审委员会自去年成立以来,多次召开专题会议研究绩效目标管理工作,促进了工作的顺利开展.这样的人员安排可凸显预算绩效工作在整个财政工作中的重要作用,也更有利于发挥各部门的协同作用.”
众所周知,政府各部门花钱干事往往“大手大脚”,但是记者在襄阳的感受是“花公家钱比花自己的钱还难”.襄阳市财政局规定,绩效目标要和部门预算同步申报、同步审核、同步批复.并且,绩效目标审核分初审和评审两个环节.初审由业务科室组织实施,重点对合规性和完整性进行审核,不符合政策性规定的项目在初审中淘汰,不进入评审环节.评审工作由预算科（编审中心）具体组织实施,在操作中以专家评审为主,局分管领导和业务科室相关人员参和,业务科室科长对评审结果负责.
在绩效评审方式上,襄阳市预算编审中心绩效科科长景高国解释道：“我们采取专家评审和财政集中评审相结合的方式,组织开展预算绩效目标评审工作.在绩效目标评审工作中把握好两点.一是强化论证工作,努力做到项目资金和绩效目标相匹配.二是以监控促管理,落实绩效目标.”
最难的是绩效评价结果的应用.襄阳市财政局采取的做法是：一是将评审结果反馈预算单位,作为修改预算和绩效目标的依据.从2013年的情况看,单位申报的绩效目标经评审后,按评审意见修改的绩效目标文本数达到了评审数的90%,有的项目绩效目标修改后仍不符合要求,返工达到5次以上.二是将评审结果报财政预算编审委员会,作为研究拟定年度财政预算方案的重要依据.比如：市公在编制2014年度部门预算时,申报了7个新增项目,包括警务平台维护、居住证管理制作和网络建设和技侦方面,资金总额1760万元.经评审,专家建议支持警务平台项目,项目资金从270万元调减至135万元；居住证管理制作项目属纸质证制作管理,专家经调查了解,更先进的芯片证制作管理系统按上级统一部署即将启用,建议2014年不支持这个技术已经落后的项目；网络建设和技侦方面共有5个项目,专家认为这几个项目应进行统筹规划和充分论证,以实现资源共享,建议2014年暂不予支持.评审意见上报后,局预算编审委员会采纳了专家意见,审减预算资金共计1625万元.三是将评审结果报市政府,作为审定财政预算草案的参考依据.比如：市政府在研究2014年产业发展专项资金预算时,要求财政部门提供专家评审意见,并采纳了专家意见,调减了对技术相对落后产业的扶持资金近2000万元；在研究电子商务专项资金预算时,也采纳了专家的部分意见,将设立规模为2000万元的电子商务专项资金,在2014年按1000万元列入财政预算,并实行竞争性分配.四是根据市人大工作需要,将评审结果报市人大预工委,作为审定财政专项资金预算的参考依据.去年市人大重点审核了2014年产业发展专项资金、科技专项资金和教育专项资金,财政部门及时提供了这3个专项的专家评审意见,促进了财政专项资金预算在市人大顺利通过.
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参考文献：
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