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郡县治,天下安.自秦设县以来,我国的基层组织管理都依靠县治,县级政府承担着县域经济发展的规划及实施、社会服务和文化建设等职能.2015年,财政部财政科学研究所组织团队对我国县级财政经济运行情况进行了调研,基于调研和采访,我们总结了这一年县级财政经济运行的关键词.
这些关键词中,既有已然存在的老问题,又有许多在新常态下涌现的新情况,交织在一起,共同构成了县级财政经济现状.要推动我国经济转型升级、保持社会经济可持续发展,需要重视这些问题,找到解决这些问题的方式方法.
经济增速下行
经济增速下行是一个普遍现象,也是导致诸多问题出现的宏观经济背景.总体而言,就如财政部财政科学研究所（以下简称“财科所”）所长刘尚希所言,结构转换过程中,旧的结构支撑不了当前经济的增长,新的结构又没形成,对经济和财政都有相当明显的影响.
资源型地区、工业基础薄弱且产业结构单一地区、税源单一地区受到巨大冲击.如山西、河南、广西、内蒙古、陕西等出产煤炭、石油、有色金属等的市县,曾经的资源优势在宏观经济形势下反而变成劣势,经济转型不顺利,经济增速下滑严重.据调查显示,2011-2014年,山西省GDP增速从13%下降到4.9%,2015年第三季度更是下滑至2.8%.
比经济增速下滑更严重的,是经济发展质量不高、效益下降、投资增长乏力、发展后劲堪忧.尽管近年来各级政府都在强调调结构、转方式,但真正实施的并不多,取得实效的少.传统产业所占比例依然高,如在2014年山西全省规模以上工业行业中,传统行业占比近80%,其中煤炭产业占比又超过50%,而地方184户煤矿企业中130多户亏损.相当多的市县工业投资增速持续放缓,且大项目减少、带动不足.
相对而言,东部地区企业行业分化明显.转型早、转型快的企业、行业、区域发展较好,软件信息、生物医药、高端装备制造等新兴产业发展迅速；反之,钢铁、水泥、化工、机械等传统行业产能利用率低,占主导的区域经济下滑严重.这种分化显示出了我国经济结构的调整和变化,以及结构调整所带来的发展动力.
财政收入下滑
经济增速下降,带来财政收入迅速下滑.如从2011年到2015年7月的一般公共预算收入增速,贵州省从44.8%下降到5.3%；河南省从24.6%下降到8.4%；山西省从25.14%下降到-7.8%.山西省基层政府财税收入下滑情况更为严重,2014年约有一半县级政府公共财政收入为负增长；2015年上半年9市、86县中,50个县（市、区）财政收入负增长超过20%.
不仅收入下滑严重,从整体看,收入质量也不高,非税收入占比居高不下.从调研情况看,从2014年到2015年,在调研的市县中,非税收入所占的比重几乎都有提升.
依然存在税收任务指标.虽然现在强调以指导性指标替代过去的执行令指标,但名为“指导性”,在实际执行过程中又带有指令性色彩,地方政府和税务部门年初逐级下达征税任务指标,而且层层加码.这项指标还是税收政绩考核中的重要指标,有些地方甚至实行一票否决制,连续2年完成不了,一把手会被免职.
在中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇看来,这种情况既不正常,也不可持续.调研也显示,这一方面导致出现地方为完成任务而进行税收空转、虚收等问题,局部地区税收存在不同程度的水分；另一方面容易带来税收“顺周期”问题,造成“过头税”,从而加大经济下行压力.
如要解决县级财力问题,杨志勇认为,短期需要通过发债、变卖资产、采用PPP模式等方式多管齐下,综合用力；长期看,根本性的解决方法还是要找到地方经济发展动力.
支出压力加大
财政收入下滑导致县级财政运行困难,直接影响了县级治理和公共服务的提供.一个明显的表现是拖欠机关单位事业人员工资,这在山西、辽宁、黑龙江等市县均有发生.同时,在保障民生支出、投资建设以及防范地方债务风险方面,县级财政都要承担更大压力.
在财政供养人员方面,2014年,国务院出台文件相继上调了公务员和事业单位等财政供养人员的工资福利标准,但到2015年,很多县级层面都没有完成执行到位.这一是增资后人员经费增加对支出的冲击大,二是增资后带来单位缴纳的养老保险及所设立的职业年金部分对支出有影响.如,广西壮族自治区全州县仅上调工资一项支出就占到支出比重的22%.对于不享受转移支付和财政补贴的县来说,压力更大.
民生支出逐年增加,大部分市县民生支出的增速都超过了一般公共预算支出的同比增速.对中西部而言,一个特别之处在于,当前国家出台了大量交通等基础设施投资规划,西部地区也在大力开展交通、旅游、学校、医院、土地治理等基础设施建设,即西部地区处于基础设施建设的高峰期.但县级层面一般公共预算基本无法安排足额的政府公共投资,之前倚重的土地出让收入和债务收入,当前也大幅下降.
解决这些问题,一方面需要国家在出台政策性增资时,尽量考虑地方收支平衡压力,对基层财政有统筹安排,适当给予增资保障.另一方面,地方尤其是省级政府需转变思路,改变财政资金使用方式,通过股权投资引导基金、产业引导基金、PPP等模式来支持地区建设和企业发展.
挂钩、配套支出依旧
根据十八届三中全会决定中关于重点支出一般不同财政收支增幅挂钩的要求,新修改的预算法删除了预算审查和执行中涉及法定支出的规定,但由于部门法之间的优先序没有明确定位,其他相关法律没有修改,如教育法对教育支出的考核仍在沿用挂钩机制,基层财政不仅难以统筹财政资金,也给支出造成压力.
同时,预算法明确规定“上级政府在安排专项转移支付时,不得要求下级政府承担配套资金”,实际上配套依旧.如2014年桂林市各区县政府分担 专项项目投入资金,在项目资金总额中占比区间为9.61%-44.52%.全州县本级人员支出已占该县实际可用财力的78%,配套资金占比达19%,形成较大隐性缺口,致使当地国企改制安置等支出一拖再拖.且在实际执行中,如果不配套资金,政府拿不到项目.
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参考文献：
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