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一、引言
构建和推行地方人大行使预算草案修正权模式,改变各级人民代表大会对政府预算草案“一次性表决”“一揽子通过”等现象,对提升人大预算审批实效,推进财政预算走向法治化、规范化、 化,规范公共权力运行,助推国家治理现代化等,意义深远.近年来,预算修正权在我国学界已有较为成熟的理论基础,浙江温岭市镇两级人大提供了较丰富的预算修正议案实践案例,这对健全公共财政决策机制和政府预算权力的有效监督,提高公共财政支出的公平性和有效性,减少政府公权力寻租等现象,实现依法治国和依法理财,起到了积极作用.
预算修正议案（Bills of Amending Budget）,是指人大代表在人民代表大会会议期间,依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的,对政府预算草案进行修改和完善的议事原案,包括对预算草案进行增减、删除、新增等.预算修正权（Budget Amendment Authority）,是指具有预算审批权的代议机关,对行政机关编制的预算草案进行修改,或者对预算项目资金额度进行调整的权力,它是一项核心的财政权力.根据2014年新修订的预算法第五章第四十四条“县、自治县、不设区的市、市辖区政府应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前,将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查”等,第四十五条“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前,应当采用多种形式,组织本级人民代表大会代表,听取选民和社会各界的意见”等条款规定,这已将预算草案广泛听取意见的“预审查”和人大常委会“初步审查”明确纳入法定审查程序.因此,本文的预算修正范畴,既包括对人民代表大会期间进入审议程序的预算草案的修正,也包括对进入“预审查”“初步审查”程序的预算草案的修编.预算修正制度,是指针对预算修正权的行使,对预算草案进行修改而规定的一系列做法、制度和规范.人大常委会组成人员、人大代表在全过程预算审查监督中,对财政资源配置发挥作用,使预算编制和审查的民意基础更为坚实.
二、浙江温岭预算草案修正模式的构建和思考
自2005年开始,浙江省温岭市人大将 恳谈机制和人大制度相结合,推行参和式预算改革.经过持续10年的探索和完善,目前该市已初步形成了较为健全的全口径预决算审查监督体系,预算审查形式涵盖部门预算 恳谈、部门预算和重点项目进代表联络站征询恳谈、重点项目初审听证会、人大常委会对部门预算初审和票决制、人大常委会对政府性重大投资项目逐项票决制、人代会部门预算专题审议、部门预算大会票决制、“四本账”预算逐本审查表决制、预算修正议案票决制等.
(一)市级预算草案修正议案票决制
2015年3月,温岭市第十五届人民代表大会第四次会议首次试行预算修正议案票决制度.本次会议共收到代表10人以上联名提出的预算修正议案9件,内容涉及太湖水库清淤、白龙潭水库净水厂及管线建设、礁山港渔用码头建设、礁山港环境综合整治、主城区公共厕所建设、环保空气质量自动监测站建设、环保污染源在线监控、城乡交通治堵、污水处理费收入等方面.经市政府办公会议、计划预算审查委员会审议等,综合考虑议案依据和建议合理性、民生性等,大会主席团决定将林于法代表领衔的《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》提交全体代表票决,其他8件改作预算审议意见.经出席会议的363名人大代表无记名 表决,最终以346票赞成、8票反对、9票弃权,票决通过了《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》.大会决定在其他支出科目交通治堵项目增加支出预算500万元,重点用于交通治堵严管区域、严管路段整治、停车设施建设、公交优先、新建咪表车位等.为保持预算收支平衡,在其他支出科目行政事业单位养老并轨准备金项目减少预算500万元.这是全国县级市首个顺利通过的预算修正议案,对深化我国地方财政预算改革具有里程碑式意义.
1.法理基础和制度保障.宪法第二条规定,中华人民共和国一切权力属于人民.人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会.人大代表受人民委托,行使预算修正权等各种权利,这是实现管理财政经济、社会事务的一种形式.地方组织法第八条规定,县级以上的地方各级人民代表大会行使审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告,讨论、决定本行政区域内的经济等工作的重大事项等职权.代表法第三条规定,代表享有出席本级人民代表大会会议,参加审议各项议案、报告和对其他议题发表意见；依法联名提出议案等权利.新预算法提出强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度等.2011年12月,温岭市人大常委会出台的《温岭市市级预算审查监督办法》第十九条规定,在市人民代表大会举行会议的议案截止时间前,人大代表10人以上联名可以就预算草案及部门预算草案提出修正议案.预算草案及部门预算草案修正议案应当有案由、案据和方案.案由应当明确清楚,案据应当充分合理,方案应当具体可行.如提出增加支出的,应当同时提出其他支出项目的削减,以保持预算平衡.预算草案及部门预算草案修正议案经主席团会议同意后,提请大会全体会议表决.表决之前,人大代表可以围绕预算草案及部门预算草案修正议案展开辩论.表决通过后,市人民政府应当按照决议修改预算草案及部门预算草案.2015年3月,经温岭市人大各代表小组、主任会议、人大常委会、市委常委会、各代表团等多方反复讨论研究,《温岭市第十五届人民代表大会第四次会议预算修正议案处理办法》（下称《处理办法》）、《温岭市第十五届人民代表大会第四次会议票决预算修正议案和部门预算办法》分别在市十五届人大四次会议预备会议、第二次全体会议上获得通过.这为代表依法行使预算修正权提供了有效的“制度保障”.
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参考文献：
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