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随着财政支出绩效评价在开展广度和深度上的要求不断提高,单纯的项目支出绩效评价已经难以满足预算绩效管理的需要,以整体支出为对象的绩效评价能够更有效掌握各预算部门的资源配置和整体绩效情况.然而,由于理论研究基础较薄弱,整体支出绩效评价指标体系设计的科学性问题引发关注和讨论.本文在总结整体支出绩效评价指标体系不同类型及其差异点的基础上,从指标体系框架、考察内容、关注重点等方面对部门整体支出绩效评价指标体系的构建路径作出初步探讨.
整体支出绩效评价是根据预算部门设定的部门战略目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对预算部门整体支出的绩效目标完成情况、部门履职情况、预算管理水平进行客观、公正的评价.和项目支出绩效评价相比,整体支出绩效评价覆盖面更广、评价层次更深：在评价范围上,不仅包括项目支出,还涉及人员支出和公用经费支出,在较大程度上弥补了评价项目支出绩效缺少考虑基本支出的投入贡献而放大绩效的问题；在评价内容上,整体支出绩效评价关注的不仅是专项资金的使用绩效,同时关注部门全部财政资金的总量安排合理性、资金结构和单位核心职能的匹配关系、资金安排对单位战略目标实现的支持程度,从更全面的角度为财政专项资金的合理分配提供参考依据.
三类设计思路
2013年,财政部于发布了包含部门整体支出绩效评价指标在内的“绩效评价共性指标体系框架”,部分地区在此基础上进行了不同程度的探索,但始终未形成统一的认识.梳理各类型整体支出绩效评价的指标体系设计框架如下表所示.
对比以上几种框架,目前整体支出绩效评价指标体系设计思路大致包括以下三类：
一是运用投入—产出的逻辑思路,从投入、过程、产出和效果四个维度设计指标体系.“投入”一般从预算配置角度考察；“过程”一般从预算执行、预算管理和资产管理三方面考察；“产出”主要考察职责履行；“效果”一般从工作成效和社会效益考察.这一逻辑路径和项目支出绩效评价设计路径基本一致,表1中第1和2属于这一类型.
二是运用平衡计分卡的思路结合逻辑分析法设计指标体系.运用这一思路形成的指标体系框架较为多样化：模式一从部门决策-部门管理-部门绩效三方面设立一级框架,较注重内部管理；模式二从预算编制、预算执行、综合管理和履职绩效四方面设立框架；模式三从部门编制、部门管理、部门绩效三方面设定一级框架,体现财务、内部管理和客户绩效.表1中第3、4、5类属于这一类型.
三是以预算管理为核心设计指标体系框架.这一思路形成的框架体系包括预算编制、预算执行、预决算管理、绩效评价管理和监督管理五方面.表1中编号6属于这一类型.
四点差异
各类框架的共性之处在于,均围绕资金使用前、使用时、使用后的各环节表现进行绩效评价,和财政资金流转过程匹配,符合财政支出绩效评价的基本原理,主要差异包括四点：
一是理论模型的差异.一类是运用逻辑分析法形成从投入到产出的逻辑框架；另一类则结合平衡计分卡法“财务、内部运营、客户、学习和成长”的思想,重点考察战略目标的实现情况.差异在于是根据资金流转过程还是基于系统性战略管理角度考察整体支出绩效.
二是考察内容的差异.主要差异和争议点在于是否将部门决策、目标设定纳入考察.
三是关注重点的差异.主要争议集中于考察重点是管理还是绩效.以管理类为考察重点的类型,仅“过程”类指标权重分占比达到50%以上；而以绩效类为考察重点的类型,“绩效”类指标权重分则达到50%左右.
四是共性和个性指标设定的差异.一类指标框架设定所有共性指标并应用于各个部门,具体做法是明确细化到具体指标并形成通用版部门评价指标体系；另一类框架则允许部门共性指标和个性指标相结合,做法是仅设立框架,但具体指标可自行设计.
探索关键
根据绩效评价基本原理及实践经验,本文针对目前整体支出绩效评价指标体系设计存在的主要差异点,对关键问题进行深入探讨：
一是关于整体支出绩效评价指标体系框架.首先应遵循资金绩效的一般原理,同时结合整体支出的特殊需要.从财政支出的角度出发,资金支出的绩效必须符合逻辑路径,即考察从投入到产出的过程及这一过程产生的绩效.同时,整体支出作为一个综合体,不同于项目支出的单线程运作,需要从综合的角度进行考察.因此,在部门整体支出绩效评价指标体系框架设计方面,我们建议结合平衡计分卡“财务-内部运营-客户-学习和成长”的思想,以战略目标实现为导向,以投入-产出（履职）-效果为主线,在投入环节注意资金和管理,在绩效环节重点从内部产出和外部效益两方面考察,同时在考虑当期绩效的基础上,进一步将部门的成长性作为指标体系框架的一部分,形成投入（以资金投入和管理为重点）-产出（履职）-效果-可持续性影响的指标体系框架,体现一个综合体在实现战略目标方面的总体绩效和可持续性,如左图所示.
二是考察内容和关注重点.关于考察内容,在此重点探讨在投入-管理-产出-效果-可持续发展的内容中是否应将顶层目标设计纳入考察.部门战略目标的实现情况虽是部门整体支出绩效评价需解决的重要问题之一,但战略目标的设定是开展整体支出绩效评价的基础和依据,不构成绩效本身,不纳入考察内容更为合理.关于关注重点,绩效评价的重点应是“绩”和“效”,投入和管理固然重要,是实现战略目标的必要条件和影响因素,但并不是财政资金最终期望达到的“绩效”,而是达到“绩效”途中的必经之路.因此,评价的重点仍应当是绩效本身.
三是共性和个性指标的关系处理.采用完全由共性指标组成的通用型整体支出绩效评价指标体系有利于开展不同部门的横向比较.但不同部门的个性化特征被消除,局限性也较明显.本文建议,以共性框架为指导,设计指标体系一级、二级框架,并规定各部分权重,结合部门特色自行设计个性化指标或许是一种较好的选择.
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参考文献：
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