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工伤认定申请时限,又可称为申请工伤认定时限,其规范在《工伤保险条例》第17条第1款和第2款.这两款规定看似在条例中无足轻重,却在实务操作中对当事人权利义务颇有影响,如果用人单位和劳动者方面没有在规定的时限内提出工伤认定申请,社会保险行政部门将不再受理申请,这将直接导致劳动者因为没有经过社会保险行政部门的工伤认定程序,无法向经办机构申请工伤保险待遇.
相关立法
在1996年《企业职工工伤保险试行办法》（以下简称试行办法）中没有使用工伤认定申请的概念,而是针对企业和职工采用不同表述：“企业应当自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起,15日内向当地劳动行政部门提出工伤报告；工伤职工或其亲属应当自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起,15日内向当地劳动行政部门提出工伤保险待遇申请.遇有特殊情况,申请期限可以延长至30日.”对于试行办法中这些时限规定的法律属性原因,试行办法没有给出明确的界定,但是作为该试行办法的立法者似乎有将时限认定为时效的倾向.
虽然试行办法针对申请时限法律性质不明,甚至没有使用申请工伤认定的字眼,但不可质疑,该时限是《工伤保险条例》工伤认定申请时限的雏形.《工伤保险条例》第17条规定,用人单位和劳动者享有工伤认定申请的权利,并对两者申请工伤认定时限做出规定：用人单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内,向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请.如果遇有特殊情况,用人单位应当向社会保险行政部门申请延长时限,经同意的可以延长,延长时间由社会保险行政部门根据用人单位的特殊情况酌定.如果用人单位没有在规定的时间内申请工伤认定,从事故发生之日至事故发生1年内用人单位申请工伤认定之日期间发生的工伤待遇,由用人单位负担.如果用人单位没有及时申请工伤认定,工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内,可以直接向社会保险行政部门提出工伤认定申请.《工伤保险条例》使用了“工伤认定申请”一词,并对申请时限做出了明确规定,但是该时限是否可以像民法中的时效一样有中止、中断和延长的可能,条例本身并未给出答案.
《工伤保险条例》明确设定工伤认定申请时限是立法上的进步,工伤认定申请时限看似在一定程度上缩小了劳动者工伤认定申请权,设置了劳动者实现工伤保险权的制度障碍,但是,该时限的设计具有保障制度运行和促进权利实现的实质意义.
首先,减少行政和司法成本.在事故发生后的一段时间内,证据相对容易找寻,事故的性质也相对容易确定.随着时间的流逝,事故的性质会随之暗淡不清,证据有可能灭失,如果这时再进行工伤认定,不利于确定事故的性质,当事人通常会对认定结论质疑,导致行政复议、行政诉讼,引发行政成本和司法成本.
其次,督促劳动者积极行使权利,防止因用人单位破产等变故,引发劳动者工伤保险权的无法落实.
最后,符合权利实现的法理.权利虽然不是慈善施舍,也不是恩赐赠予,但这并不意味着权利就应在那里静待实现.权利的实现需要斗争,至少需要权利人积极的行为,如果权利人自己怠于行使权利,法律完全有理由因为他的怠惰,将他所应得的权利作为其“抛弃物”处理.因而,工伤认定申请设置时限是必要且合理的,但由于申请时效对劳动者权利的实现设置了一定障碍,如果设置不当,会起到相反的效果,侵害劳动者权利.
存在的问题
除了《工伤保险条例》对工伤认定申请时限的法律性质和是否能够适用中止、中断规定的不明之外,由于制度设计的疏漏,法律规范之间的纠葛和现实情况的纷繁复杂,工伤认定申请时效的设置还存在以下问题.
1.工伤认定申请起始时间确定.
事故伤害发生之日有时是个比较难确定的时间点.通常,工伤事故和伤害相继出现,但是在有些情况中,事故发生了,伤害却姗姗来迟,这时应当以事故发生之日,还是伤害发生之日作为工伤认定申请的起始时间,法律没有明确规定.比如,在“杨庆峰诉无锡市劳动和社会保障局工伤认定行政纠纷案”中,法院指出根据《工伤保险条例》第17条第2款的规定,工伤认定申请时效应当从事故伤害发生之日起算.这里的“事故伤害发生之日”应当包括工伤事故导致的伤害结果实际发生之日.工伤事故发生时伤害结果尚未实际发生,工伤职工在伤害结果实际发生后1年内提出工伤认定申请的,不属于超过工伤认定申请时效的情形.因而,从合理性角度出发,工伤认定申请时限的起始时间应当是伤害发生之日,条例应当对此进行明确规定.
2.超工伤认定时限的补偿负担期间.
用人单位没有在30日内提出工伤认定申请的,职工工伤待遇应当由用人单位负担,还是由工伤保险基金负担,这个问题的答案相对明确,应由用人单位承担.根据《工伤保险条例》第17条第4款规定：“用人单位未在本条第一款规定的时限内提交工伤认定申请,在此期间发生符合本条例规定的工伤待遇等有关费用由该用人单位负担.”但是,对于用人单位应当承担的期间,条例语焉不详,仅使用“在此期间”一词.“在此期间”的起始时间显然是用人单位应当申请工伤认定而没有申请的时间,终止时间又是什么时候?是劳动者、其近亲属和工会组织提出工伤认定申请之日?如果劳动者、其近亲属和工会组织没有在法定的事故发生1年之内提出工伤认定申请,用人单位是否还需继续支付；如果还需支付,将支付到何时?该条例的“在此期间”,模糊了这些问题.
3.超工伤认定申请时限权利救济程序和实体法适用.
该问题非常复杂,根据《工伤保险条例》立法主旨和法条规定,如果当事人没有在规定时间内申请工伤认定,社会保险行政部门将不再受理.各地针对《工伤保险条例》的实施办法做法大致相同.超过工伤认定申请时限的,社会保险行政部门不受理工伤认定,当事人申请劳动争议仲裁,仲裁委因工伤保险争议没有经过工伤认定,通常也不予受理.法院受理劳动者要求用人单位赔偿应当如何处理,适用什么实体法,中国法制出版社出版的《最新工伤保险条例释义》中,有这样的介绍：“职工在申请期限以后才提出申请的,不再适用工伤认定的行政程序,而是依法向人民法院提出工伤保险的诉讼请求.”但是,实际情况远比理论来得复杂.
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参考文献：
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