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摘 要：政策网络的结构影响着政策工具的特征及选择,而不同的政策工具则反映出政策网络中行动者的价值观和行为模式.政策工具的选择应该随着政策网络的改变而变化.我国政府在计划经济时代偏好于管制类工具,到了改革开放初期,则实施以经济激励类工具为主,辅以信息传递类工具.随着我国经济发展进入新常态阶段,政府需要对政策工具进行更为理性的选择并适时创新.
关键词： 政策网络； 政策工具； 政府
中图分类号： D035 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.005
公共政策是政府进行社会管理的重要工具.在政策过程中,只要界定了政策问题、明确了政策目标,选择何种政策工具对实现政策的预期目标具有关键性影响.从这个意义上,政策工具的选择是政策过程中具有决定性意义的重要环节.
政策网络是政治学和政策分析的流行概念,其因网络治理是解决社会问题的有效途径而引起了政界和学界的高度关注.在公共行政范式的变革中,西方诸多国家的政府在各领域引入了管理主义的政策工具.政策制定与政策执行也并非简单的政治与行政二分法的关系,如何有效地达到政府与社会的有力整合继而影响公共政策,“网络概念”将有助于分析政策过程的实际状况.政策网络的结构在某种程度上影响着政策工具的特征及选择,而不同的政策工具则在不同程度上折射出政策网络中行动者的价值观和行为模式.基于此,从政策网络的视角来深入分析政策工具选择,能够对政府在实践中的政策工具选取提供启示和借鉴.
一、政策工具与政策网络的相关理论
(一)政策工具的渊源及涵义
在西方国家,政策工具的研究在20世纪70年代之后得以快速发展,进而政策工具理论的研究也得到了迅速的发展,政策工具研究的代表性著作问世.胡德的《政府工具》是工具选择途径研究的代表著作.他指出,政策执行研究主要分为自上而下途径、自下而上途径、政策、行动连续途径以及工具选择途径.[1] 彼得斯的《公共政策工具——公共管理工具评价》较系统地反映了当时欧洲大陆及北美政策工具研究的成果.萨拉蒙的《政府工具——新治理指南》在某种程度上代表了国外政策工具研究的新进展.
对于什么是政策工具,研究者们的理解角度不同,给出的定义也就各不相同.欧文·E·休斯认为,“政策工具是政府的行为方式,以及通过某种途径用以调节政府行为的机制.”[2]81迈克尔·郝利特M·拉米什则认为,“政策工具也可称为政策手段,是政府在部署和贯彻时拥有的实际的方法和手段.”[3]141也有学者指出, “人力资源政策”、“目标管理”等类的金融管理和金融控制也是政策工具.笔者认为迈克尔·郝利特M·拉米什关于政策工具的定义更加适合本文在研究政策工具时所使用的概念,一方面,他指出了政府是政策工具选择的主体,另一方面,他强调了政策工具与政策目标二者的紧密联系.
政府在政策过程中可以选择适当的政策工具来解决社会问题,以达到政策的预期效果.从使用方式的角度对政策工具进行分类,主要有三类：管制类政策工具、激励类政策工具、信息传递类政策工具.[4]17 “管制类”政策工具的目标是以强制的方式规范社会行为者的行为,诸如法律、法规等.“经济激励类”政策工具,在激励和管制之间最为主要的差别就在于前者的非强制性质.信息传递的重要性与日俱增,“信息传递类”政策工具很适合于现代社会成员之间的关系.
(二)政策网络的涵义及特征
政策网络是将网络理论引入公共政策领域,分析政策过程中政府主体相互关系的一种解释途径和研究方法.“政策网络是指在公共政策制定和执行过程中,政府和其他行动者围绕共同的实际是不断协商的信念和利益而结成的正式的（制度性的）和非正式的联系.这些行动者相互依赖,而政策就是从它们的相互作用中产生出来的.” [5] 政策网络是一种社会系统,行为者在其中形成了与政策问题或政策目标有关的相对持久稳定的互动和沟通的模式.政策网络有两个明显的特征,即相互关联性和连贯性.相互关联性主要表现在政策网络中行为者之间的互动性的强度.连贯性的程度可以描述为个体、群体以及组织对于各自的属于本政策领域的目标相互同情的程度.依据“相互关联性和连贯性”[4]105这两个维度,按照强弱两种形式,可将政策网络分为四种类型：
二、不同政策网络中政策工具的选择
由于现代生活的复杂化,多样化和多元化的发展趋势,现代社会中人们的参与意识的提高,政府的政策工具选择不再是一种政府——社会单方面的行为过程,而是政府——社会两者之间的有效互动.其中涉及政府同社会团体、政府同利益集团、政府同非政府公共组织之间的关系,涉及到社会利益在日益分化和多元化的条件下,政府政策工具的选取其实质是一个利益协调和整合的过程.因此,政策工具的选择不单单是一种纯技术上的安排,而是一种“战略性”的互动.[6]
（一）强连贯性和强相互关联性——采用实用主义的政策工具
在这种政策网络中,具有很强的“连贯性”,权威机关的主要关注就是支持目标群体努力实现自己的目标,不会对目标群体提出强烈的规范诉求,尤其是在作较小政策调整时,一般采取措施是应对一些具体的行为方式,而非整体的行为方式.同时,权威部门将会积极地倾向于目标群体的主要目标.在这种情况下,政府显然会通过奖励而不是处罚的手段来影响有关行为.所以,政府一般会为目标群体提供资源而不是从目标群体那里抽取资源.高度的相互关联性意味着在政府的政策制定者与目标群体的代表之间有许多的接触.这就为双边政策工具提供了一种天生的“设置”,而且采用双边政策工具又确保了高度的相互关联性.当涉及群体利益的时候,直接管制这样的政策工具也会被采用.在这种政策网络中,几乎没有什么政策工具是受到排除的,比较适合采用实用主义的政策工具.在运用此种政策工具时,重点强调补贴以及,但是存在着采取其他“按部就班处理问题”政策工具的空间.
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参考文献：
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