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随着PPP（政府与社会资本合作）的深入推进,备受关注的PPP立法正在提速.据国务院法制办消息,"PPP条例"也已经被列入2017年立法工作计划并作为重点工作,下一步将会加快推动条例出台.配合立法推进,PPP规范引导政策也将密集出台.
第四批PPP示范项目申报准备工作已经在进行中.PPP示范项目是财政部推进PPP模式的主抓手,此前已推出3批,财政部希望通过示范项目,形成可复制、可推广的实施范例,从而形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系.相较于前三批示范项目,第四批的要求更加规范严格.
财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌表示,围绕“促规范”和“防风险”的目标,继续完善制度体系,优化发展环境,加大支持力度,力争在项目落地率、民企参与率和规范运作等方面取得新突破.
严把质量关
财政部曾在2014年、2015年和2016年分别推出了三批PPP示范项目,项目数量总计743个、计划总投资规模1.86万亿元,涉及几乎所有公共服务领域.
从财政部推出的前三批示范项目来看,截至2017年3月末,已签订PPP项目合同进入执行阶段的示范项目464个,投资额达11900亿元,落地率66.6%.
“考虑到第三批示范项目推出仅一年左右,这样一个落地率已经不低了.”中国财政科学研究院研究员孙洁告诉《财经国家周刊》记者,正是因为此前三批PPP示范项目取得比较好的示范效果,以及社会呼吁推出更多的示范项目,财政部才计划推出第四批PPP示范项目.
据了解,本批PPP示范项目的申报可能将出现一些新的变化.值得关注的是,财政部或将要求各地根据实际情况,将不同单体项目打包作为一个“PPP项目”进入财政部PPP项目库.这样一个打包项目可包括一个或多个单独立项可研的子项,入库后可以统一按一个项目来推进PPP相关工作.
那么,此番财政部PPP示范项目的评审标准是什么?
《财经国家周刊》记者了解到,项目规模、持续时长、操作模式、地方政府执行力等都是评审指标.但在2017年严查地方政府违规举债的背景下,财政承受能力评价和物有所值评价两点,将是PPP示范项目评审的最为核心的指标.
2015年,财政部先后出台了《PPP项目财政承受能力论证指引》和《PPP物有所值评价指引（试行）》,财政承受能力论证要求一个地方每一年度所有PPP项目不能超过一般预算支出的10%,PPP物有所值评价应包括定性评价和定量评价.地方只有通过了这两项论证程序,才能向财政部申报PPP项目.
“但在过去一段时间的申报中,很多PPP项目的这两项论证都是流于形式.”中国财政科学院院长刘尚希对记者表示.
一是有些地方将“所有PPP项目不能超过一般预算支出10%”的规定变了形,变成只针对单个PPP项目实施,只要单个项目的申报材料中的数据没超过一般预算支出10%,就算过关.
二是物有所值评价方面,由于地方上缺乏公共部门比较值数据,所以定量评价做不了；而定性评价方面,主观性比较强,大部分项目只要当地政府愿意推、社会资本也愿意合作,物有所值的定性评价基本也都会通过.
“如果说2016年是PPP遍地开花、大干快上的一年,那么今年PPP就要严把质量关.”一位接近财政部的人士说.
制度建设需配套
上述接近财政部人士认为,今年新项目评审将强化以下方面要求：
一是在财政可承受能力评价方面,应该严格按照所有项目不能超过年度一般预算支出的10%来审查.“此次申报要求地方将不同单体项目打包申报,也有此用意,减少地方和企业迂回的空间.”
二是物有所值方面,虽然定量评价仍然缺乏数据基础,但定性评价不能含糊.“要提供更加丰富的材料,论证在多大程度上缓解了地方政府财政压力.”
三是在项目运营和社会资本回报方面,会有更高的要求.“申报项目要有充分的运营环节的设计,并给出相对清楚的项目收益率的测算,一般来说,PPP项目合理的收益率为8%至10%.这个比例并不是一定的,还要看风险分担,此外还要说明预期收益的分配方式.”上述人士说.
这实际上是换一个维度,进行财政承受能力评价和物有所值评价.据记者了解,在示范项目评审中,如果某个申报项目缺失了运营环节,或者在整个申报材料中占比过少,可能将有直接取消资格的风险.
此外,示范项目的评审还將更为看重收益分配模式是否清晰、合理.孙洁表示,PPP在我国实施了几年,监管层的视角也从项目如何启动扩展到怎么稳定的持续下去.这意味着规范才是重中之重.
“PPP项目好比婚姻,都是长期项目,如果在申报材料中,项目未来收益的分配模式含含糊糊或者明显的不合理,都想多赚钱、少承担风险,那证明双方还不具备长期合作的基础.”孙洁说,“这样的关系,没准儿两年就会打起来,做不下去了,即使其他方面好,也不能成为示范项目.”
好的项目不仅需要自身给力,还需要配套的制度建设予以规范引导.
清华大学教授王守清表示,PPP涉及面太广,没有任何一个部委的职能可以覆盖所有PPP项目,所以,PPP项目仍存在九龙治水的现象.
尤其是财政部和国家发改委两个部门在PPP项目申报与政策规范上各成体系.政策不协调,可能让地方手握好项目却难于申报.
北京市万商天勤律师事务所律师张晓峰告诉记者,他们做过的中部地区一个循环产业的污水处理PPP项目,在报批环节就出现了问题.那个项目是走财政条线.然而,在向当地财政局提交物有所值评价报告时,财政局却提出项目要先得到发改委签字的可行性研究报告,才能进入物有所值评价环节.
“按照规定,一个项目如果要进入财政部的PPP示范项目库,要有发改委签字的可研报告.但是在本地报批时,财政局并不作必需要求.有的项目没有也行,有的项目可以两边同时签,可有时就会要求先签可研.这是一个模糊地带.”
有时当项目拿到地市发改委做可研报告审批时,得到的回复却是,由于项目涉及资金较大,可能还要报到省发改委去批.
“等省发改委批下来,黄花菜都凉了,这个项目还怎么往上申报?”张晓峰说,有时在企业的多方运作之下,市政府牵头,把财政局、发改委两个部门叫到一起开一次会,做一个会议纪要,项目两边同时走审批签字程序,这个问题就算过了.
王守清认为,一事一办的方法并非长久之计.“只有尽快推进PPP的统一立法,并在此基础上统一目前的多条线政策体系,减少部门政策割裂,才是解决项目申报和执行流程频频遇阻的根本办法.”
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参考文献：
1、 PPP项目实务操作 摘 要：为加快转变政府职能、完善城镇化健康发展体制机制、推进城市建设管理创新，党的十八大明确提出，允许社会资本通过特许经营参与公共基础设施和公众。
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