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2013年下半年,中国新一轮城镇化大幕开启.
这一次,全国范围的新型城镇化被中央提至全新的高度,各地跃跃欲试,不乏为新型城镇化投石问路先行先试的做法.然而很快,新局面再遇老问题——“人、地、钱”：人到哪里去,土地怎么用,钱从哪里来.其中,钱的问题依然是关键.
作为城镇化建设的金融主体之一,银行毫无悬念地担当了“钱从哪里来”的重要破题者.不过在眼下,“老问题”仍然难解：地方政府债务难言轻松、多种金融通道或阻或堵,而新型城镇化配套的新一轮资金投入,又被担心可能加重地方债务负担.
新局面和老问题,需要地方政府从“土地财政”的桎梏中解脱,也需要银行在政府和市场之间精准定位.
具体路径何在?记者为此专访了国家开发银行行长郑之杰.
城镇化金融新路
记者：你怎样评价目前中国城镇化的阶段性成果?针对当前发债、信贷、信托等诸多金融渠道皆受政策严管,地方政府融资越来越难的情况,你有何具体建议?金融支持新型城镇化还需要哪些创新?
郑之杰：改革开放30多年,我国城镇化率从17.9%提升到53.7%,实现了一些发达国家一二百年才能实现的成果,成为举世瞩目的中国发展奇迹之一.眼下,我国城镇化站在了新的历史起点上.要在13亿人口的大国推进城镇化,在人类历史上毫无先例可循,我们必须走出自己的道路.
新型城镇化是我国转型发展的汇聚点,能增强发展的平衡性、协调性和可持续性.统筹城乡、区域发展,促进产业转型升级和经济结构调整,推动民生改善,实现低碳可持续发展,都要以城镇化为载体,在这个平台上统筹解决.
未来20年,我国城镇化率还将提高20%-30%,实现3-4亿人口的城镇化,将有10亿人居住在城市,比目前已完成工业化国家的总人口还多.如此规模,将提高劳动生产率和城市集聚效益,扩大基础设施和公共服务投资,增加居民收入和消费,持续释放巨大的内需潜能.但“地方平台+土地财政”的传统建设模式已经无法适应新型城镇化的要求,城镇化必须走出新路.
所以,在解决方法上,我们重点考虑设立城镇化专项资金,鼓励金融机构以联合贷款、银团贷款、城市开发基金、市政债、资产证券化、融资租赁等方式拓宽筹资渠道.对市场主体,鼓励以BT、BOT、PPP等方式参与进来.债贷组合和投贷结合,以及国开行“投贷债租证”等综合金融手段,都是引入信托、保险、公积金等社会资金的良好渠道,有利于形成多方共赢的融资格局.
在此,我们建议有关部门能对银行设立“三个专项”给予支持,助力拓宽融资渠道.一是鼓励发放专项贷款.以专项规模解决政府投资特定项目的资本金,以及地方配套资金的阶段性缺口,并强化风控.二是发行专项债券.委托行直接发行城镇化建设债券,国家给予增信支持.三是设立专项基金.由银行机构或金融机构进行投资或资产管理.也可根据需要,由国家设立城镇化发展基金,纳入政府性基金预算管理,银行发挥协同作用.
记者：城镇化需要政府“看得见的手”来推进,但千差万别的复杂性和财务平衡要求,令政府很难直接操办.银行如何更好地在政府与市场之间发挥“扶助之手”的作用?开发性金融如何切实助力新型城镇化?
郑之杰：城镇化的金融配套,绕不过钱的问题.中央城镇化工作会议强调“建立多元可持续的资金保障机制,特别是要用好政策性金融工具”,这是对银行工作的鼓励和进一步要求.
通常,城市基建和保障性住房都是微利甚至无利,商业效益差,资金回收期长但社会效益好,需开发性金融机构提供成本低、期限长的融资服务.开发性金融以国家信用作支撑,介于商业银行贷款和财政投资之间,通过提供长期、低利率的贷款来发挥“启动器”作用,实现“四两拨千斤”.
在我国当前,经济发展仍处在建设阶段,政策性、开发性任务艰巨繁重,诸多领域都迫切需要大额长期资金.但同时,我国金融体系以间接融资为主,商业银行主要是吸储,资金主要用于中短期项目和个人金融业务.财政资金又具有支出刚性,需优先安排社会保障需求,当期难以拿出大规模资金支持中长期建设.这就决定了经济发展既不能单靠商业银行,也不能单靠财政,必须有一种有效的投融资制度安排来解决中长期资金问题.
多年实践中,我们开创出城建项目打捆贷款的“芜湖模式”,大额融资、统借统还的“天津模式”,以软贷款破题的“辽宁模式”,积累了一套行之有效的运作方法.同时,国开行已累计参与国家和各级城镇发展规划上千个,在整合金融、财税、土地资源制定多元化融资方案上,已能成熟运作.比如在资金严重匮乏的地区,我们支持以投资补助、PPP、BOT等政府购买社会服务的方式来解决问题,让政府和投资方共担风险、共享收益.
值得一提的是,若项目建设第一笔资金不落实,则其他资金就会“卡壳”.因此,银行更多的是发挥杠杆撬动力,为后续资金稳定进入奠定基础.
记者：一些基层官员建议,由开发性金融机构建立统一的项目评估和负债监测机制,便于批量复制和标准化监管,你怎么看?
郑之杰：这正是我们努力的方向.近年来,银行推动“三个统一”,从源头上控制地方政府性负债和金融风险.
一方面,我们对各级政府资信统一评级,严格审查资产负债表,设立负债“天花板”.
另一方面,对各类客户开展统一授信,控制融资额度,使各金融机构在授信范围内投资和贷款,避免总量失控.同时,按项目、客户、行业统一评审,完善信用结构,测算效益平衡,统借统还,以丰补歉,控制信贷风险.
地方债风控术
记者：早年的“芜湖模式”以“土地+金融”解决城建项目投融资问题.如今地方债已成为业界和舆论的热点问题,如何在创新中把控风险?如何把握收益与风险的平衡问题?
郑之杰：银行机构对把控城建投融资风险,有很多实践经验.我们始终严控贷款总量,建立省、市、县三级债务率控制法,从项目开发、评审、授信和法人制度入手,以社会化联合监督机制来防控风险.
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参考文献：
1、 对新型城镇化建设金融布局情况调查和 摘要：加快新型城镇化发展步伐，是党的十八大提出的一项重要任务。中央经济工作会议指出，要把统筹城乡区域协调发展与推进新型城镇化结合起来，大力拓展发。
2、 新疆经济增长、城镇化和金融支持实证 [摘 要] 文章利用VAR模型分析了新疆经济增长、城镇化和金融支持三者之间的关系。运用Johansen协整检验、脉冲响应函数检验等定量分析方法对。
3、 新型城镇化呼唤现代职教体系 新型城镇化承载着促进经济发展和社会公正的双重转型使命。通过城镇化来实现人口适度集中，以提高公共服务的水平和效率，是全面建成小康社会的无可替代的手。
4、 我国城镇化进程中金融支持现状和 摘要：伴随着我国的发展，金融体系得到较大扩展，同时城镇化建设也取得了很大进步，但二者的发展却是相互背离的，尤其是农村的金融体系远远没有满足城镇化。
5、 金融支持对城镇化影响 【摘要】我国已迈入全面小康社会发展的关键时期，也进入城镇化进程的重要节点，新型城镇化进程中所面临的巨大资金缺口需要有效的金融支持。本论文以200。
6、 陕西城镇化综合指数和金融支持问题 摘 要：本文构建了全面反映陕西省城镇化发展的指标体系，并利用陕西1994-2014年时间序列数据，采用主成份分析法得到系统反映陕西省城镇化发展。