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摘 要：乡镇本应是一级政权组织,但在实践中已经成为县的派出机构,出现了法律权力缺失的情况,比较突出的是乡镇人大缺位,人事权上移和乡镇财权丧失.尽管县和乡（镇）之间有诸多矛盾,但县和乡（镇）之间在工作上仍然能够形成默契,这种默契可以通过“共谋”理论、“规则的内在方面”理论和“半自治社会领域”理论得到一定程度的理论解释.
关键词：县乡关系 共谋 规则的内在方面 半自治社会领域
中图分类号：F291.3 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）01-046-03
乡镇本应是一级政权组织,但在实践中已经成为县的派出机构,乡镇机构权力在实践中有缺失的趋势.虽然我国《宪法》《地方组织法》《中国 农村基层组织工作条例》等制度性规范对县乡的关系、县级政权组织职权和乡镇机构职权都作了相应规定,然而,实践中乡镇机构的职权运行却违背了制度设计的初衷,主要体现在：其一,乡镇人大权力在法律实践上的缺失.我国《宪法》和《地方组织法》明确规定乡镇人大享有重大事项决定权、审查权、选举权、罢免权、保障权等权力,然而,这些权力在实践上还有待完善.其二,乡镇政府权力在法律实践上的缺失.我国《宪法》和《地方组织法》明确规定乡镇政府有执行权、管理权、财权、保护权和保障权等权力,然而,乡镇政府绝大部分时间都在执行“上面”的责任状和交办的事项.同时,本该有的财权也完全交给县里,每年县里下拨的经费只能维持乡镇机构正常运转.其三,乡镇党委权力在制度实践上的缺失.《中国 农村基层组织工作条例》明确规定乡镇党委有执行权、决定权、领导权、人事权等权力,然而,乡镇党委直接受县委领导,在执行权、决定权、人事权等方面只能根据县委的指示而为之,并没有真正的决定权.M镇的县乡（镇）关系虽然并不是单纯的制度范畴中的关系,但是却运转正常,并表现出默契、高效的特点,这种县乡（镇）关系的复杂性,可以通过“共谋”理论、“规则的内在方面”理论和“半自治社会领域”理论得到解释.
一、“共谋”视角下的县乡关系
在经济学研究中,“共谋”是指在非充分竞争的寡头市场（oligopoly）条件下,几家大公司秘密协商定价、瓜分市场等违反反垄断法的经济行为.经济学研究认为,共谋行为的激励在于这些私下协议有利于参和者之间通过非竞争手段获取超过竞争价格的利润.近年来的经济学研究注意到了共谋行为和科层制组织之间的关系.例如,导致共谋行为的一个原因是组织内部各方的信息分布.不对称信息使得公司所有者（委托方）无法有效控制经理（监督方）和员工（ 方）之间的共谋现象.梯若提出了新的博弈模型来描述分析在委托——监督—— 三方之间的组织结构中,监督方和 方“共谋”应对委托方的博弈过程.周雪光借用梯若提出的概念将“共谋”界定为基层政府和其直接上级政府相互配合,采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督.他认为,在现有体制下,基层政府的共谋行为已经成为一种制度化的非正式行为,这种共谋行为是其所处制度环境的产物,有着广泛深厚的合法性基础.这些行为并不是个别官员或个别部门的私人活动,在许多情形下,在正式组织权力结构下公开运作,以政府部门的组织权威辅以实施,甚至是大张旗鼓地加以部署安排.学者们已发现基层政府间普遍流行共谋现象,就是在执行来自上级部门的各种指令政策时,基层政府常常共谋对策,采取“上有政策、下有对策”的各种手段,来应付这些政策要求以及随之而来的各种检查,导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果.更多的情形下,这类行为体现在上下级基层政府持续双向的互动过程中.因为这些应对策略和行为常常和上级政策指令不符甚至相悖,所以大多是通过非正式方式加以实施.对于基层政府间的共谋现象,赵树凯对其也进行了描述：“在应对自上而下的检查中,地方上存在一种规律性现象：如果是省里来检查,市、县、乡、村都紧急动员起来,共同应付；如果是市里检查,县、乡、村则都紧急动员起来,共同应付.比如省里检查时,市里有关部门就会提前探情况,向下边的县提供某些检查信息、应付方法的“公共服务”,当市里来检查时,县里有关部门就为乡镇提供这样的服务.”
在M镇也存在基层政府的共谋现象,例如：2011年8月省里来人要到县里检查烤烟收购情况,路途中要经过M镇的烤烟地,因镇里烤烟烤房没有建好,导致好多烟叶不能烤而烂在地里,县里担心省里发现,就事先通知M镇领导叫人将路边烤烟地的成熟烟叶摘了并把烟叶弄走,县和镇怕省里发现这一问题影响政绩,不得不“共谋”通过摘、捡烟叶方式遮掩此事.
之所以出现这样的情形,原因是多方面的.一是政府内部的考核机制设计在很大程度上促就了基层政府间形成利益共同体,为各方维护共同利益而参和共谋行为提供了另外一个制度化基础,导致了目标替代；二是在目前中国政府组织环境条件下,制度正式化给基层官员的职业生涯带来了极大的不确定性和风险,而行政关系人缘化是政府官员针对这些风险的应对策略；三是在制度正式化的过程中,制度环境压力越大,政策执行的不确定性越高,行政关系人缘化趋势越强,政府间共谋行为的程度便越高.
二、“规则的内在方面”或“内在观点”视角下的县乡关系
“规则的内在方面”或“内在观点”是由英国法学家哈特提出的,他在《法的概念》一书中首先提出了内在观点（the internal point of view）和外在观点（the external point of view）,又称内在视角（the internal perspective）和外在视角（the external perspective）,哈特是这样描述内在观点和外在观点的区分的：
当一个社会群体有某种行为规则时,这一事实就为许多密切相关但却不同类型的主张提供了机会.因为就规则来说,有关的可能是：或者仅仅作为一个本人并不接受这些规则的观察者,或者作为接受这些规则并以此作为指导的一个群体成员.我们可将这些主张分别称为“外在观点”和“内在观点”.
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参考文献：
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